导言：2020年伊始，上海空间规划设计研究院与《城乡规划》杂志、复旦大学空间规划研究中心联动，策划此次国土空间规划主题系列微谈活动。我们将持续从规划治理、经济发展、人口科学、生态发展、国家安全、地理安全、政府管理、公共卫生、信息科学等多领域专家视角，分享国土空间规划发展进程的全方位解析。
系列主题：本系列推出“空间规划体系的建立与发展展望”主题微谈，对于空间规划体系产生与发展的思想脉络以及未来发展的思考和展望进行总结和分享。
作者：
包存宽：复旦大学环境科学与工程系、教授
微谈主题：本文以空间规划为研究对象，基于生态文明的宏观视角和我国空间管控的制度安排，研究生态文明视野下的空间规划体系，以及空间规划及其制度在形成过程中如何落实生态文明理念。
我国是世界上规划数量最多的国家，但大多是计划经济留下来的产业规划、专项规划，符合市场经济原则的空间规划体系还没有建立起来。作为发展中国家，我国的各类规划几乎无一例外地成为“扩张型”规划—各种“有条件要上、没有条件也要上”的发展类规划，“跨越式增长”长期成为各类规划的时髦词汇甚至是主题词。不仅仅是资源类规划的“开发”色彩远重于“保护”色彩，而且环境与生态保护规划也过于牵就甚至屡屡“让位”于经济和城镇发展规划。我国规划的类型和数量繁多，规划之间关系复杂且冲突不断。比如《环评法》规定的需要开展环境影响评价的规划，就涉及该区的市级以上各级政府编制的“一地三域十专项”共计十四类规划。再如“十五”期间，省、市、县 政府编制的规划纲要、重点专项规划和行业规划就有7300 多个。规划相关部门的职责交叉，管理权限与时间、空间范围重叠，规划目标矛盾，规划执行各自为政，这些都成为协调各相关规划所要面临的、几乎不可逾越的鸿沟。城乡规划、国土规划、生态环境规划等都带有空间规划的性质，但总体上还没有完全脱离部门分割、指标管理的特征，各类空间没有真正落地，且各类规划之间交叉重叠，都想当“老大”，没有形成统一、衔接的体系。尽管相关部门和学界在“多规合一”上形成了共识，但如何进行“多规合一”，不同部门都有各自版本的方案。比如2014年1月，住房和城乡建设部发布《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》，试图将 “多（三）规合一”统一到城乡总体规划中。同年8月，发改委发文并由国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等部委联合开展市县“多规合一” 试点工作，选择28个试点市县分别由上述四个部门分头负责。可以说，需要“合一”的不仅是“多规”（多个部门），而且是“多规合一”（相关规划都希望把其他规划合到自己的规划中）。
(2) 党的十八大有关生态文明的重要文件及其对空间规划的相关要求
从十八大报告明确要优化国土空间开发格局、控制开发强度、调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。
到十八届三中全会公报提出要“健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局”。
再到2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）中进一步提出，构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题，彰显了中央强化空间治理的意志和决心。
实践上，从2014 年住建部和发改委先后启动市县“多规合一”试点，到 2017年1月，由中办、国办联合印发了《省级空间规划试 点方案》，进一步明确以主体功能区规划为基础，划定城 镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（即“三区三线”），统筹各类空间性规划，并要求在省级空间规划和市县“多规合一”试点的基础上，探索空间规划立法的路径。
在组织保障上，2018年3月开始的新一轮国务院机构改革，新组建了自然资源部，以统筹山、水、林、田、湖、草系统治理，着力解决空间规划重叠等问题，统一行使所有国土空间用途管制，除承担原国土资源部的职责外，还并入了主体功能区规划编制、城乡规划管理等职责。建立空间规划体系并监督实施成为自然资源部的主要职责之一（表1）。
可以说，组建自然资源部，对于“多规合一”“空间规划”的意义重大。一方面明确提出要强化国土空间规划对各专项规划的指导和约束作用，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等的有机融合，多年以来争执不休的“多规合一”的“一”有了定论—即国土空间规划；另一方面，组建自然资源部为建立空间规划体系提供了机构保障与组织保障。
（3）基于生态文明的空间规划：规划体系、功能定位、重要内容与管理程序
《总体方案》明确了空间规划是国家空间发展的指南，要整合各类具有空间性质的规划、编制统一的空间规划、实现规划全覆盖，编制国家、省和市县三级规划，建立统一、 规范的空间规划编制机制，并指出在生态文明体制改革要求下的未来空间规划体系的建设方向。
不同于现存的各类具有空间性质的规划，“空间规划”的提出应体现“尊重自然、顺应自然和保护自然”的生态文明理念 ，见表2。
《总体方案》提出“未来空间规划体系要树立空间均衡”的理念，纠正当前相关规划长期忽视对资源环境造成影响的做法，将资源承载能力和环境容量作为决策的依据和规划编制的前提条件，通过资源环境条件前置引导并约束空间规划的编制与实施，以空间规划 “倒逼”发展转型，实现人与自然的和谐发展，促进现代化建设新格局的形成。
现行具有空间性质的规划侧重于追求经济增长和空间扩张，难以引导空间及土地资源合理、有序地开发和利用。《 总体方案》明确指出“空间规划是各类开发建设活动的基本依据，需要构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。这强调了空间规划的指南性定位及其在国土空间开发保护中的基础性作用。规划的本质是对人类活动加以理性的约束和引导。将空间规划定位为实现国土空间开发保护科学化、民主化的基础与前提，符合我国长期以来形成的“规划先行”的决策传统。第三，空间规划应与行政区划层级和行政职能保持一致，体现行政管理重心下沉的行政体制改革大方向
我国当前多种具有空间性质的规划由于主管部门行政组织架构的不同，不同类型规划编制和管理的层级存在较大的差异性。例如主体功能区划分为国家和省两级，重心在省一级；城乡总体规划分为全国、省、市、县、乡(镇)、村庄六级， 重心为城镇（地级市、县级市和镇）；土地利用规划分为国家、省、市、县、乡(镇)五级，但从国家到县层级都侧重于各类用地尤其是建设用地指标和耕地保护指标的分解， 而到了乡镇一级，各类用地指标才“落地”。因这些规划均属于“自上而下”的层级管理方式，这就导致不同规划之间层级混乱、重心不一，协调与衔接困难。《总体方案》提出空间规划国家、省、市县三级编制，减少了规划的行政层级，体现了管理层级扁平化改革。《总体方案》尤其强调了开展市县“多规合一”试点，并研究制定市县空间 规划编制指引和技术规范，这意味着未来的空间规划的行 政层级（即国家、省、市县）重在市县，体现了行政管理重心的下沉。同时，在空间规划的内容编制和技术方法上，当前各规划之间存在冲突与矛盾，在功能与范围上重叠与缺位并存，其背后是部门间的利益冲突。《总体方案》提出要编制统一的空间规划，实现规划全覆盖；根据主体功能定位划定生产空间、生活空间、生态空间“三个空间”，明确开发和保护“两个边界”。其中，“ 三个空间”为柔性要求， “两个边界”为刚性要求，管控开发活动“不过界”。当前各规划在编制过程中还存在科学性与规范性不足的问题， 不同类型的规划之间缺乏体制与机制的互相支撑、程序的互动和内容的衔接。《总体方案》提出要“研究建立统一规范的空间规划编制机制，统一土地分类标准；规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据”，强调了空间规划编制程序的规范性和编制方法的科学性。最后，精英式的规划传统使得在当前的规划决策中，公众参与不足，多为形式上的参与，难以客观、及时地反映社会公众的真实诉求，在规划执行中也尚未建立起公众监督的机制，这也是当下各类群体性事件频发的一个重要原因。《总体方案》提出了社会参与规划编制、规划评议、 规划监督的方式和途径，明确由人大负责规划的审议并对当地政府违反规划的行为进行问责，体现了国家在健全民主制度、提升公共生活民主性和公共性方面的努力，也从宏观政治层面到微观治理层面丰富了民主协商制度的实践。
可以说，空间规划理念、理论与方法，试点与实践，体制与组织保障等已经成熟或确立，空间规划立法时机成熟，应以制定《空间规划法》为抓手，加快建立空间规划体系。
这须着重处理好开发与保护，政府与市场、社会，中央与地方，以及建章立制、规划实施与监督管理，规划与评价这五大关系。协调好开发与保护的关系，重在以生态环境来优化、限制、引导开发模式和发展转型。国土空间开发的着力点应从不断扩张的开发空间和建成区面积，转为调整和优化空间结构布局、提高土地资源使用效率。尤其是优化型开发区、重点开发区、限制型开发区的面积占比应不断提高， 生产和生活空间应遵循高效集约的原则。既要防范生产生活空间对生态空间的“挤压”和不良影响，又要加强生态空间对于提升生态空间品质、倒逼生产空间改善的积极作用。编制空间规划，要先行开展资源环境承载能力评估， 根据评估结论，科学划定空间格局、设定空间开发目标任务、 设计空间管控措施，并注重开发强度管控和用途管制。空间是社会经济活动的载体，其本身也是资源；规划是从理论到实践、从理念到行动的政策载体。资源本身具有经济和生态的双重属性。因此，要使市场在资源配置中起决定性作用（针对资源的经济属性）并更好发挥政府作用（针对资源的生态属性和公共物品属性）。无论是空间 规划体系的建立，还是空间规划的具体编制，都须协调好“政府—市场—社会”的关系，强化部门协作。此次国务院机构改革，确定了新组建的自然资源部在空间规划方面的主导地位，空间规划体系建立与实施，需要发改委、住建部、 生态环境部等部门协作。空间规划的研究与实践，也需要 建立跨部门、跨学科的团队。不同层级空间规划之间的关系需要对应国家、省、市 县各行政层级在生态文明建设总体部署中的权利、义务以及按照不同资源种类的重要程度，实行三级代理行使所有权职责的体制，实现职能与责任、权利与义务、效率和公平相一致。在国家层面，要理清主体功能区规划、城乡规划、 土地规划、生态环境保护等规划之间的功能定位，国家空间规划作为全社会行动纲领，应优化全国国土空间格局， 并为下级空间规划的编制与实施指明方向.省级空间规划 “承上”以衔接国家空间规划，“启下”以安排市县空间规划的任务，并安排好省域空间整体性布局；市县级规划应着眼于本行政区，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间 治理体系。国家、省、市县三级空间规划之间的关系为顶层设计和地方实践的良性互动、有机结合，体现了从实践中来、到实践中去的关系逻辑。组建自然资源部，一方面是将原本分散在不同部门的 水、森林、草原、海洋等自然资源管理责权进行了“统一”“ 合并”；另一方面明确自然资源部主要职责是“建立空间规划体系并监督实施”—将空间规划及其制度的制定、实施、 监督等事权在自然资源部和其他部委之间、国家和地方之间分离，以避免“既做裁判员又做运动员”，且有助于各方形成制度合力。出于不同目的、贯穿规划编制实施各环节的评价，是提高规划科学性和有效性的保障机制和政策工具。现行的规划评价类型很多，从规划编制实施过程看：是规划编制前的承载力评价。《总体方案》明确了“资源环境承载力评价应是规划编制的基本依据”，它通过对环境资源的综合调查和承载力评价，为空间规划尤其是产业布局和产业结构调整提供资源环境依据。是规划编制过程中的适宜性评价。适宜性评价综合了自然地理、生态环境、社会环境、国家政策和社会公众等因素，从多角度优化国土空间开发格局，提高空间利用效率。依据《环评法》规定的“规划草案报送审批前还需要进行规划环境影响评价即规划环评，对规划方案可能产生的环境不利影响进行预测评估”的要求，提出不良环境影响减缓措施和 规划方案的优化建议，从源头预防环境问题产生。规划实施过程中还有若干类型的规划评估，比如国民经济与社会发展规划实施两年后开展的中期评估、为修编城市 总体规划开展的规划评估、规划环评中发现有重大影响的 规划在实施过程中需要开展的规划环境影响跟踪评价等。与规划评价相关或相似的还有绩效评价、有效性评价、 绿色发展评价与生态文明考核等。实际中须协调好评价与规划、各类评价之间的关系，以保证规划的科学性和有效性。
空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。未来建立空间规划体系任务艰巨：建立空间规划体系，将对规划的理念、学科、制度、模式等方面产生深刻的影响，是从深度和广度上对现行规划体系的重构和优化，是一场规划革命，而这一过程无疑将受到过去很长时间以来形成的固有利益格局、路径和技术依赖的阻力。作为一个正在被“创制”出来的规划，空间规划能否担当起这一历史重任，当下相关规划各自的管理制度、体制与机制如何改革以更好适应空间规划及规划体制机制的变革，当下的法律框架如何突破，以及未来的空间规划是否依然会像当前的规划那样经常失效，或者说如何防止未来的空间规划依然陷入“纸上画画、墙上挂挂，不及领导一句话” 的窘境？既要防止空间规划太“空”，又要防止空间规划“无 所不包”。这些，都是未来空间规划发展所面临的种种挑战。应借自然资源部设立的“东风”，以生态文明为指导，以制定《空间规划法》为核心，加快构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间治理体系，将党的十八大以来的相关空间规划的意志和思路、理念法制化，为国土空间格局优化和建设“美丽中国”保驾护航。
《总体方案》确定了空间规划的指导性定位，也对空间规划体系的建设提出了具体要求。空间规划体系建设作为生态文明建设的一部分，也需要与经济建设、政治建设、社会建设和文化建设协调发展。对尚处于建章立制阶段的空间规划，可从以下几个方面进一步探索。
在实践时，宜同步开展制度建设和理论研究。理论研究有利于保障规划理念合理、技术规范、内容科学；制度构建是规划得以切实落地的保障，再好的规划如果脱离了有效的制度，也难以具体落实。
应明确不同层级相关政府部门的权力清单和责任清单，尤其是权力的负面清单（即不可作为的事项）。明晰政府部门的权责界定是保障空间规划体系内相关规划管理部门之间平等沟通、形成共识的前提。
列明权力清单是确权的过程，将有助于防止规划部门之间权责出现冲突。按照权责统一的原则，在建立权力清单的同时厘清责任清单，保障规划内容从设计落到实践层面。此外，空间规划应通过负面清单界定其他规划可自由作为的空间，编制上位规划时可以多采取列负面清单的方式，在约束下位规划的同时给予其充分的自由空间。
这不仅有利于保障下位规划的自主性和积极性，也有助于平衡中央和地方的利益， 以及“自下而上”地促进上位规划编制的合理性和科学性。
为保障空间规划与其他规划之间的协调统一， 空间规划应立足长远，防止短期规划行为。空间规划的编制时限应有一定的时间跨度，但是不同层级的空间规划编制时限不应“一刀切”，同一空间规划内不同规划内容的时限也应有所差异。
例如空间规划中有关禁建区、生态红线等内容应该是长期有效的，其编制时限可以为一百年甚至是永久；而空间规划中需要随区域社会经济发展作相应调整的有关内容，如农村居民区的规模等，其编制时限可以为短期有效。
空间规划应与包括规划环评在内的各类评估形成联动机制, 在编制空间规划时同步开展包括环评、承载力评价、可持续性或生态文明评价在内的综合性评估。
既包括开展预测型评价，对空间规划环境的合理性和可持续性进行综合、全面的评估，最大程度地规避生态和环境风险，也包括开展跟踪评价，对空间规划的执行和实施后的环境效应进行实时监督，避免规划执行上的“失真”或“失误”。
本篇内容图片来源：复旦设计院
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