本文提出发展依托社区的整合性养老服务体系，有助于增强老年人口和当地社会的紧密联系，增强老年人口对社会经济活动和公共事务的参与，促进积极老龄化目标的实现。

同时，结合城乡社区养老服务体系建设的具体实践，本文论述了如何从空间规划、技术创新、社会治理和公共政策四个方面支持社区整合性养老服务体系的构建。

任远 复旦大学社会发展与公共政策学院教授、博士生导师

世界卫生组织在 20 世纪 80 年代提出“健康老龄化” 的概念，在 1990 年哥本哈根世界老龄大会上将“健康老龄化”确立为应对老龄化的全球战略。2002 年举办的世界老龄大会，通过了世界卫生组织提出的“积极老龄化”行动建议，将健康、参与和保障作为应对老龄化的政策框架与基础 。“积极老龄化”强调发挥老年人口在物质、社会和精神方面的潜力，支持老年人口根据自身需要、愿望和能力参与社会经济活动和公共事务 。

因此，“积极老龄化”要避免老年人口与社会经济生活的脱离。老年和退休并不意味着退出社会，而是意味着以新的态度开始新的生活。为了避免老年人口与社会的脱离，需要通过“健康”来增强老年人口的活力，通过“参与”来丰富老年人口的新的社会生活，通过增强保障和服务体系，为老年人口的社会经济生活提供支持，这构成了“积极老龄化” 的“三个支柱”。

同时，“积极老龄化”也需要避免社会对老年人口的排斥，包括社会活动的排斥、经济生活的排斥、空间的排斥和制度的排斥。在经济就业和社会生活中，要避免以年龄为基础的歧视；在空间和人的流动性上，要避免对老年人口特别是行动不便的老年人口的排斥；在制度上，要避免对部分老年人口群体如迁移流动的老年人口的歧视和排斥。这样才能形成“不分年龄、人人共享”的社会，才能实现对老年人口的社会包容。

“积极老龄化”强调，老年人口应增强与周边社区、社团、社会组织以及社会环境、信息网络、城市和整个世界的紧密联系，老年人口仍然需要紧密地参与到社会体系和社会发展的进程中，并构建其生活内容和生活方式。

在老龄化过程中，应避免脱离，避免排斥，鼓励参与，将老年人口作为社会生活的主体，并继续将老年人口作为社会经济发展的参与者和贡献者，这样应对老龄化的过程才是“积极老龄化”。只有具备了“积极老龄化”的观念，才会塑造“积极老龄化”的行动。实践“积极老龄化”，首先要对老龄化过程进行一些观念上的改变和重新塑造。

例如老年人口不是我们常说的被抚养人口。老年抚养人口和老年抚养系数的概念背后是一种“被抚养”的观念。老年人被抚养，意味着老年人口是社会的负担。这样的想法本身充满着对老年人的歧视，认为老年人口是家庭的负担，也是社会的负担。这种看法是将那些被抚养的老年人看作了脱离于社会体系的存在，其本身就不利于“积极老龄化”。实际上，老年人很大程度上不是被抚养的，也不是社会的负担，老年人口是社会的有机组成部分，是能够发挥积极能动作用和生产性贡献的群体。认识到这种观点，才能形成积极的、参与性的老龄化。

我们也经常把老年与衰弱、疾病和残疾放在一起，叫做“老弱病残”，似乎充满了对老年人的关爱甚至是同情，表现出一种对老年人的“保护”。然而，实际上，老年人并非一定是弱势群体，其在体力、智力甚至权力上可能具有相当大的优势。如欧美国家的“婴儿潮”一代，现在已经进入老年，这些老年人口相对于 20 世纪七八十年代出生的新一代人口而言，由于经历了全球化时代的经济膨胀和资产升值，其个人财富和金融资产更加充沛。

因此，老年人实际上也并非必然是弱势群体。特别是较为年轻的老年人口，因为身体还相当健康，本身就是庞大的人力资源，能够对社会经济发展作出经济贡献。考虑到目前我国 60~79 岁老人在老年人口总数中的比重大约是 86%（2015 年数据），可以看到，老年人口并非“老弱病残”，实际上，这意味着庞大的人力资源，特别是作为智力上的人力资本。这些对于国家发展是不可忽视的资源。

老龄化也往往被认为是发展面临的挑战，似乎对发展构成了威胁，乃至于被认为是一种“老龄化危机”。基于老年人是一种被抚养的社会负担的观念，老龄化往往被认为是不利于经济发展、不好的人口结构变化。但是，暂且不论老龄化不利于经济发展实际上并没有确实的明证，老龄化本质上是社会经济进步的结果。生育率下降和死亡率下降带来老龄化，而这两者本身是社会经济发展的结果，说明老龄化是发展的结果。

那么，实际上，老龄化不应该是令人担忧的“社会问题”，而应该是值得欣喜的“社会进步”。老龄社会是人口结构变化后的一种新的社会形态。因此，不是要减缓和避免这种社会的到来，而是要准备和迎接这种社会的到来。

在落实和实践积极老龄化的过程中，首先需要的是观念的应对和观念的塑造，需要在观念中对老龄化和老年本身具有正确的态度，一个充满生机的老龄社会才能被构建起来。应对老龄化的挑战，首先需要有一系列观念的建设和更新。在观念更新的基础上，才能实现规划的应对和城乡空间形态的更新，实现制度的应对和政策的实施，才能保障“积极老龄化”的实现。

在积极老龄化的视野下来讨论养老服务体系建设，依托社区和在老年人生活的地点加强养老服务显得尤其重要。无论是在欧美国家，还是在我国，老年人口中的绝大多数仍然是居住在家庭中，生活于所在的社区中，居住在养老机构的老人在老年人口总数中只占较少的比例。且生活社区的各类设施和服务供给，包括社区中的社会网络，构成了老年人口的社会资本，强化了社区服务体系的社会资本对老年人口健康和福利的积极作用。

因此，积极老龄化要求加强老年人口与社会经济生活的紧密联系，增强其行动的活力和发展能力，并通过不断完善社区养老服务体系来保障老年生活。

相当多的研究发现，机构养老具有相当大的局限性。机构养老不仅需要相对更高的成本，而且其常常被认为是“不人性”的安排。

20 世纪 70 年代以后，在全球“新自由主义”兴起的背景下，以英国为发端强调社区照顾，越来越多的国家重视在社区发展养老服务以及社区所提供的养老服务，从而避免机构养老带来的高成本和隔离性。社区养老服务体系的内容在不断丰富和完善。基于世界卫生组织建设老年友好型城市的框架，不同城市也在探索多样性的老年宜居社区建设，重视从物理设施、社会交往、信息服务、卫生服务等多个角度提升社区的养老功能 。

一些先期进入老龄化的国家和地区已经在社区养老服务体系建设方面总结出不少成功的经验和典型模式。

例如日本从 1990 年提出“黄金计划”到 1995 年修订“新黄金计划”，非常重视以社区为基础的综合照料体系的建设，整合门诊和住院，整合机构养老，加强入户访问和社区互助。日本在2000 年以后还通过介护保险制度，支持强化居家照护服务和社区紧密型服务 。

台湾地区在 2018 年以后开始实施“长照 2.0”计划，将“建立以社区为基础的长期照顾体系”作为政策目标，并提出“建构社区整体照顾服务体系”作为最主要的政策创新和整合机制。美国实施基于社区居家养老中心的“包容性老年服务计划”（PACE, Program All inclusive Care for the Elderly），整合包括营养师、社会工作者、医生等不同职业的专业团队，为缴费的老年会员提供包括照料、紧急救护、慢性病预防等在内的各项有针对性的服务 。

可以这么认为，对于养老服务“社区主义”的重视，正在形成一种区别于“管理主义”“专业主义”的养老服务体系建设思路 ，将有助于促进和支持“在地老龄化”，使得老年人口能够继续在其生活的地点完成老年生活。这样的方式对于维持老年人口的活力和参与性是必要的。

上海在 2005 年率先提出“9073”的养老服务事业总体格局，即有 90% 的老年人口由家庭自行照顾，7% 的老年人口享受社区居家养老服务，3% 的老年人口享受机构养老服务 。类似的安排在全国普遍推行，有的城市如北京实行的是“9064”。但从总体上看，“9073”的养老服务体系只是解决了政府养老财政预算的安排问题，并不能对如何实施养老服务体系建设提供细化的工作指导。

在“积极老龄化”的视野下，需要基于“社区主义” 的发展趋势加强养老服务体系建设，其工作重点是依托社区整合资源和服务供给，促进家庭、社区和机构养老的有机联动，提供综合性、专业性的服务，增强养老服务与社区生活的紧密结合。

依托社区的整合性养老服务体系建设的最大作用，是使老年人能够在生活的社区中获得服务，从而满足不同老年人口的多样化需求，并使老年人的生活和发展与其日常的生活环境密切结合，支持老年人对社会活动和经济的参与，避免老年人口形成隔离性和孤岛性的生活状态。

借鉴日本等国和台湾地区的社区养老服务体系建设经验，社区整合性养老服务体系建设包括以下几个方面：

社区整合性养老服务是依托社区，实现“家庭—社区—机构”养老服务的相互支持和共同联动。这包括居家养老和社区服务的相互衔接，家庭也需要参与养老机构的管理和服务，同时，机构养老和社区生活也应该紧密结合。

不仅应该增强社区资源对机构养老的保障力度，同时，机构养老也是宜老社区的组成部分。在社区内，可以建立包括老年活动中心、托老服务、老年生活公寓和护理医院等不同功能的机构，丰富养老服务的能力，也可以根据老年人不同的分级服务需求提供服务。社区整合性服务是建设一个完整的社区平台，为老年人口的家居生活和机构养老提供支持和服务。

社区整合性养老服务不仅致力于满足老年人的生活照料和家庭服务，同时支持老年人的健康促进和医疗护理，包括对文化、体育、休闲等的综合需求。也就是说，不仅要实现包括预防、康复、医疗和照顾在内的医养结合，而且要扩展医养体的结合，以及与文化、教育等多样性需求的紧密结合。

社区整合性养老服务不仅应积极增强家庭养老的能力，同时需要鼓励邻里互助，通过社会志愿者和义工，加强专业社会工作者、医生、护理员、法律从业人员等的服务供给，提供系统整合的专业服务和社会服务。

社区整合性养老服务体系建设的最大优势，是共享和调动社区内不同的资源为养老服务提供支持。例如学校的食堂、社区的文化站、图书馆、社区卫生中心、医院、超市、餐饮店等，通过对社区资源网络的整体性构造，强化社区功能整体的作用，增强养老服务的能力。

社区整合性养老服务需要整合政府的管理和投入、社会组织的公益服务，以及市场服务产业共同发挥作用。通过对养老服务的需求评估、服务供给、服务监管和需求反馈，形成制度化的服务流转，执行专业化、标准化的服务标准。同时通过社区养老服务信息的优化，不断提高服务质量，实现精准化的养老服务。

老龄化导致具体地点空间的人口结构和生活内容发生变化，因此，需要调整空间来实现有效应对。社区整合性养老服务体系建设，要求改变割裂式的居家养老、社区养老、机构养老的建设标准和设计标准，丰富社区规划的内容，提供分层次的社区养老服务规划的设计方案，为依托社区的养老服务的发展提供更加有效的物质基础和环境配置。

社区整合性养老服务，要求依托机构养老标准开展家庭适老化改造，这将为建筑和家装领域带来新的标准化设计要求和新的发展机遇。

在社区中，需要为老年人的生活需求提供相关的物理环境和设施建设，如适合老年人行走的步道、无障碍设施，适合老年人休息的长椅和凉棚，更大比例的慢行交通系统，促进健康锻炼并提供和生态服务的广场、公园等。

应该根据老年人口的生活需求，提供 15分钟养老服务圈的配置，在居委会、街道中形成对道路、公园、体育、文化服务、社区商业和餐饮业设施、老年医疗护理和养老床位数的指导性规定。

在社区规划和建设实施适老化改造过程中，需要重视老年人口自身的需求，将老年人口的参与作为城市社区规划的基础。老年人的参与、其家庭中子女的参与，包括社会工作者及社会组织的参与，应该作为社区规划的必要基础，在社区规划过程中得到实施，才能使城市的物理空间实现老年友好。

这也进一步说明，社区规划应该采取一种治理的指导原则。治理的发展需要基层党组织发挥积极作用，需要广泛的社会动员以发现公众需求，通过不同社会组织开展对话和协商，才能将供给和需求实现有机结合，并从根本上实现以需求为中心的规划。

在充分参与的基础上，社区发展应该通过社区规划师制定工作清单，通过治理的机制开展社区规划和社区更新，才能建设适应所在社区人口特点和具体需求的养老服务空间安排。

应该认识到，在城乡社区规划和建设过程中，需要根据城乡社区的不同类型，根据所在社区人口总量和人口构成的不同，在空间环境和社会规划中实现不同的具体配置。在人口密集的城市中心的社区养老服务规划配置，与在郊区农村的社区养老服务基础设施建设，由于人口数量和人们生活方式的显著不同，带来人口需求的不同，其社区规划的安排也应该有所不同。

在社区整合性养老服务体系建设的空间规划中，应特别重视老年服务设施在时间和空间上的合理配置，以及增强功能的弹性。

例如重视发展一些复合型的养老设施，这样能够使老年服务的空间安排发挥最大的效用。这也恰恰表明需要增强养老服务在社区发展中的整体性。如在一些城市的郊区，老年活动中心和养老院实际上表现出供过于求，而在中心城市却显得供给不足。

在一些城市中心社区，可以将幼儿园和养老院的活动场地结合起来，这样能够在一定程度上扩充养老服务的空间，并提供一种以老年人照料幼童、以幼童丰富老年人精神生活的方式使两者形成良好的互动。

一些社区公共空间，白天可以作为通勤和商业、餐饮服务的空间，晚上可以作为老年人体育锻炼的地点。这在一定程度上避免了由于缺乏场地，居民区内出现广场舞扰民的现象，而老年人的体育锻炼和社会交往也能够得到增强，同时丰富社区的文化活动。努力增强空间的弹性，对于实现基于社区的整体性养老服务有积极的促进作用。

科技发展有助于整合社区服务的各种资源，提高服务效率，并增强老年人口获得各类服务的可能性。特别是基于科技的服务深化，能够使老年人口在活动性下降的过程中得到必要的支持，继续实现公共生活的参与。如一些社区，通过综合性的网络应用，解决老年人口所需要的家政服务、维修服务、交通服务、餐饮购物等。

科技服务也使得教育、健康等各类远程服务变成可能，特别是电子健康档案的社区应用，能够帮助老年人将其他医院、社区医院和家庭医生提供的服务整合起来。信息技术的发展使得提供更加智能化服务的智慧养老社区建设得以实现，现实中已经看到不少具体案例。

科技创新的另一个作用是增强了老年人交往的社会网络，增强了老年人口的社会参与能力。科技能够转化为老年人口生活和发展新的社会资本。科技创新是推动“积极老龄化”的重要工具，也是积极应对老龄化的实践路径。

我国不少地区正在开展智慧养老社区项目的探索，通过把养老服务平台和信息化结合在一起，构成了智慧养老服务平台。通过信息发布和用户端提供的终端服务，提高服务的安全性和便捷性。

基于养老服务平台，实现数据收集和数据管理，从而提供更加精准化的老年服务，如主动对老年健康和安全提供预警、服务及救助。养老服务信息平台的构建，有助于对养老服务状况进行及时评估，有利于优化社区养老服务体系，甚至于对社区空间规划和设计提出建议。

同时，从养老服务平台的运营模式看，对接企业、会员制的居民投入以及政府的财政支持和监管，有助于实现整合化的服务。

建设社区整合性的养老服务体系离不开政府的主导，但是由于政府的资源是有限的，单纯依靠政府的行政投入和行政管理是难以完成的。只有通过广泛的公共参与和社会力量的积极投入，在社区中形成养老服务的共同体，才能实现以社区为依托的养老服务体系建设。

因此，社区整合性的养老服务体系建设需要基于社区发展能力的提高，需要社区从行政化的社区事务安排，转变为自我运行的社会治理共同体。

建设社区整合性的养老服务体系，需要在基层社区中建立丰富的专业性服务网络，需要专业性的养老服务人力资源队伍，包括护理员、营养师、医生、社会工作者等，并通过各种专业性的社会组织、市场组织参与到社区养老服务的具体供给中去。社区养老服务需要形成产业市场，只有这样，才能具备可持续性。

政府的养老服务补贴，可以根据对老年人口的分级评估，以补贴的形式，使其能够通过市场得到所需要的服务，从而实现养老服务的公益性和市场性的良好结合。与此同时，政府也可以通过购买各种服务等手段，激励社会组织和社会企业发展，从而丰富社区养老服务的社会主体。

基于我国的具体国情，社区整体养老服务体系特别需要政府主导，离不开有效的公共政策供给和管理制度安排。这包括在国家宏观层面和地方政府层面应该为加强社区整合性养老服务体系的建设制定专项计划。

政府需要主导社区养老服务设施管理和运行制度的制定，规范养老服务的标准，对养老服务进行科学监管，促进养老机构建立融资和企业债券机制，提高养老服务的财政补贴和对养老服务提供税收减免，完善对养老服务专业人才的培养和资格认定的制度、规定等。

由于社区整体的养老服务具有综合性和整合性的特征，因此，对相关公共政策的制定和相关公共管理的实施也应该体现综合性和整合性，需要破除相关事务管理部门的壁垒。如应该整合养老服务评估和家计调查的流程，实施医疗保障和长期保障制度改革与养老服务的有机结合，实施医养结合的政策，整合健康和养老服务等。政府不同部门应该形成合力，形成整合性的公共政策体系和管理制度安排，才能使社区整合性的养老服务实现有效运作。

在我国快速老龄化的过程中，需要探索在城乡社区中因地制宜地形成富有特色的养老模式，形成社区整合性养老服务体系的规划设计方案、技术应用方案、社会治理建设方案，以及相关公共政策制定和实施的方案。这样才能够有助于强化社区生活共同体中的养老服务功能，创造出老年人口积极参与的社会生活形态，实现积极老龄化的发展目标。