党中央、国务院在《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中提出要在上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善建立长三角生态绿色一体化发展示范区。

示范区国土空间总体规划积极落实长三角一体化国家战略，以“生态优先、绿色发展” 为导向，抓住“一体化、高质量”两个关键，响应新时代国土空间规划“战略性、科学性、协调性、操作性”要求，聚焦并解决都市圈边缘交叉区域城乡空间优化、生态绿色生产生活方式引导、一体化发展制度创新等方面的问题。

本文通过剖析示范区国土空间规划，探索新时代国土空间跨区域规划和治理示范新模式。

徐毅松  上海市规划和自然资源局局长

吴   燕  上海市规划和自然资源局政策研究和科技发展处副处长，高级工程师

邵一希  上海市地质调查研究院，国土资源经济研究所（土地政策研究所）所长，高级工程师

示范区国土空间总体规划范围为“两区一县”约 2 413 km² 的行政辖区，并将紧邻示范区且需要一并规划研究的虹桥主城片区除青浦区以外的区域以及嘉兴市嵌入示范区范围内的王江泾、油车港镇，以及昆山市毗邻淀山湖的锦溪、周庄、淀山湖镇三个区域，作为规划协调区（约 486 km²）。示范区规划常住人口规模约为380 万人，服务人口规模为 450 万人，总建设用地面积达 758 km²，其中，城乡建设用地面积为 626 km²；先行启动区范围为金泽、朱家角、黎里、西塘、姚庄五个镇全域，约为 660 km²（图 1）。

图1  长三角一体化示范区规划范围示意图

示范区所在的长三角地区是中国历史上民族工业萌芽和兴起的摇篮。历史和地域条件催生了九座较大的商业与手工业城市（分别是扬、镇、宁、苏、锡、常、沪、杭、甬），在数百年内逐步形成了一个原始自发但规模可观的城市群。

改革开放以后，随着城市规模的快速增长，城市功能重新分化，空间不断重组，逐渐形成了由“宁—苏锡常—沪—杭—甬”组成的“Z” 字形城镇密集走廊，各种资源要素不断向大中城市集聚。

20 世纪 90 年代以后，随着高速公路、高速铁路网络的迅猛发展，人流、物流等“实体流”在城市间加速流动。进入 21 世纪，互联网、大数据、物联网等新产业的兴起，进一步促使城市间的经济联系以“虚拟流”的形式得到强化与拓展。在“实体流”“虚拟流”的共同作用下，区域内城市的职能分工与空间结构不断调整，重构了长三角城市群的“朋友圈”。 

目前，这一地区经济社会发展处于全国领先水平，科技创新优势明显，仅用全国 10% 的人口，创造了全国近 20% 的 GDP 总额、25% 的进出口总额和 34% 的货物吞吐量，同时在重大基础设施互通、生态环境共保、公共服务共享、城镇乡村互动等方面，均有一定实践，且已成为我国综合实力最强的城市群之一。

20 世纪末，经济全球化促使生产要素在全球范围内加速扩散，封闭的传统城市功能关系逐步被多向的网络化关系取代，形成了以纽约、芝加哥、东京、伦敦、巴黎等全球城市为核心的世界级城市群。

作为世界第六大城市群，长三角已然成为我国城市群发展最高水平的代表，被赋予了率先实现高质量发展、在更高层次参与国际合作与竞争的历史使命。

然而，与世界五大城市群相比，长三角城市群在世界经济格局中的能级水平仍有较大差距，区域自身发展也存在很多局限，这在一定程度上反映了我国国土空间开发利用在目前存在的一些共性问题。

从全球视角看，土地利用集约度和经济密度是“短板”。与世界五大城市群相比，根据世界银行 2016 年数据，长三角城市群的人均 GDP 约为美国大西洋城市群和五大湖城市群的 25%，约为五大城市群中实力较弱的法国巴黎城市群的 40%；长三角城市群地均 GDP 约为经济密度最高的日本太平洋沿岸城市群的 12%，约为最低的美国五大湖城市群的 70%。

这说明长三角城市群代表国家参与竞争的综合实力、地区创新能力和资源可持续能力须进一步提高。尤其是 2010年以后，随着区域 GDP 增速的放缓，助力国家寻求新一轮经济发展动力突破口的任务更是迫在眉睫。

从区域内部视角看，长三角城市群发展不平衡、不充分的状态有待消除。虽然示范区位于我国经济最发达的江、浙、沪三地交会处，但其恰恰也是“两省一市”的城市化“洼地”——区域能级差异明显、城乡二元结构突出、生态环境脆弱、经济结构雷同、跨域基础设施配置不足、行政壁垒较多等问题犹存，有些问题甚至比其他地区更为突出。

区域内虽拥有良好的生态基底，但城乡建设统筹较弱、城乡风貌混杂，基本公共服务水平较低，长期以来在区域中心城市的虹吸下，产业竞争力薄弱，发展动力缺失。

▲朱家角古镇

中共中央在中国经济最发达的大都市边缘交叉地区建立“生态绿色一体化发展示范区”，并提出“一个导向（生态绿色）、两个关键（高质量、一体化）” 的要求，就是认为这一地区有条件、有责任且迫切需要转变惯性发展模式，既明确揭示了区域发展的“短板症结”，又准确把握了这一区域在这一发展阶段最有可能“把短板做长、把长板做优”的战略题眼。

那么，如何才能做到既坚持“生态绿色”发展，又实现“高质量”发展；既着眼于不打破行政隶属下的整体谋划，又确保沪、苏、浙、皖各扬所长；既能解决好内部不平衡、不充分的发展的矛盾，又能增强地区竞争力突破国际竞合的重围？这些问题都需要我们对新一轮“一体化”战略规划的内涵达成充分的发展共识，而这也恰恰是新时代国土空间规划体现新内涵、新理念、新作为的方向指南。

相比于长三角地区在全国发展格局中发挥的战略引领作用，示范区规划也需要相应地回答好三个问题：

为回答好这些问题，自然资源部组织“两省一市”政府，组建了多元化的规划设计和专家咨询团队反复研讨，以示范区规划为范本，充分展现新时代国土空间规划改革的新要求，集中反映当前国土空间治理体系的新成果。

笔者认为，目前示范区规划草案的特点总体上呈现出“四个走向”： 

长三角是当前全国经济最发达的地区之一，也是我国自然、生态、人文资源最丰富的区域，更是“绿水青山就是金山银山”发展理念的起源地。

因此，其发展不能只停留在经济层面的利益共享，更应贯彻“山水林田湖草是一个生命共同体”的思想，在不打破“两省一市”行政隶属边界的前提下，打破人口、产业、资本、技术、设施等要素流动的空间布局壁垒，发挥产业共生效应、空间布局联动效应、区域治理协同效应，共同打造“区域命运共同体”。这是国家赋予长三角，也是长三角区别于其他城市群发展特点的战略任务和创新使命。

“命运共同体”以利益共同体、生命共同体为基础，更强调责任与共，主张不同发展水平的地区求同存异、包容发展，是一种反对单边独大、你输我赢、零合博弈的政治经济社会新秩序。

新时代国土空间规划倡导“网络化、多中心、组团式、集约型”的区域空间格局，以“全球城市——区域中心城市——中心城市——小城镇”为序列，构建融入世界城市网络的国家城镇体系，引导形成具有全球竞争力的城市群和都市圈。

而这正是对命运共同体理念在空间秩序上的映射，也是应对未来全球城市群竞争的空间布局谋划。因此，示范区规划一开始就从空间一体化入手，从更大的都市圈范围来研究城镇体系结构。

▲上海虹桥商圈

以上海中心城、南京、杭州三个中心城市为动力源，以承接国际、面向长三角的虹桥商务区为动力核，以环淀山湖区域为创新绿核，以沪宁、沪杭、沪湖、通苏嘉甬为四条主要联系带，充分发挥设施集聚、城镇集聚、功能集聚、要素集聚、产业集聚的辐射带动作用，在都市圈范围内形成节点城市网络，并在示范区范围内相呼应形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的区域空间格局。

▲浙江嘉善新西塘越里夜景

与传统城市规划“核心——边缘”式的圈层结构不同，示范区网络化空间格局中将并列存在众多具有金融、制造、科教、文创等专业功能的城市（镇）节点，这些节点将打破行政等级和边界开展空间布局，促进人口、产业、资本、技术、设施等要素的流动，例如宜居类小镇，将按照小城市标准进行设施和服务配置。

因此，一个小城镇也有可能成为未来全球化城市网络中的重要节点之一。而在发达的交通网络、信息网络等的支撑下，这些城镇节点无论大小，都将共同培育并作用于一张城镇网络，并与都市圈内的城市群一起形成命运共同体，未来也将更加紧密地链接到全球网络系统中去（图 2）。

图2 示范区城乡空间格局示意图

从长三角乃至整个中国40 年来的发展历程来看，本质上走的是一条资源消耗型发展道路，随着人口、产业和环境红利的消失，以长三角为代表的中国发达地区已率先面临资源消耗和增长动力的瓶颈，其旧有发展模式难以为继，将担负起为国家探索从资源消耗型向创新驱动型发展模式转型的重要任务。

因此，本轮规划重点是要解答好 “保障发展”与“保护资源”的辩证关系，其中最引人注目也是争议最大的规划建设用地规模，锁定在“保持现有已批土地利用总体规划确定的规模不变”。同时，明确按照“小集中、大分散”的原则划定城镇开发边界，不搞集中成片、大规模、高强度的开发建设，优先推动存量用地布局优化、结构调整和效率提升（图 3）。

图3 小集中大分散开发模式示意图

这完全不同于以往以投资和资源要素投入为主导、通过土地增量规模扩张带动新区开发的传统规划建设模式。

同时，示范区在进一步划定生态保护红线、永久基本农田、文化保护控制线的基础上，强化以水为核心的生态空间对城乡空间布局的约束和引导作用，不仅约束建设用地无序扩张，而且通过蓝绿道贯通、郊野公园建设、“海绵城市”建设等方式扩大蓝绿空间，凸显湖荡纵横、河网交织、林田共生的自然山水格局，优先开展全域生态整治修复，“宜林则林、宜田则田、宜水则水”，提升田林水生态功能，降低开发建设对生态环境的影响，同时，将生态环境作为地区竞争力的要素做大做强，使之与毗邻的大都市地区发展形态形成互补，从而提高长三角地区整体的竞争力格局。

以上这些都充分表达了一体化示范区通过转变资源供给和利用方式，倒逼形成高质量发展模式的决心。“绿水青山”不仅仅是生态保护价值上的“金山银山”，更是蕴含地区发展新动力的“金山银山”，这是对“绿水青山”价值显化理论的充分诠释（图 4）。 

图4 太湖流域生态保护格局图

从后工业时代维度出发，以生态、创新、人文融合发展的高品质空间为共同目标，摒弃工业时代强制性分区的传统规划空间理性，探索后工业时代城乡空间形态和肌理，营造城乡一体化的生活空间，共同建立一种具有中国特色和未来空间示范意义的理想空间样板。

图5 科创宜居城市（镇）肌理比较

图6 水乡单元示意图

在生态文明体制改革和国土空间规划制度改革的时代背景下，长三角区域规划不仅是传统的物质空间规划，更应是从国土空间治理的高度谋求长三角区域的最佳空间格局。综观长三角一体化地区的空间演变，均呈现出一条由市场发挥决定性作用同时政府发挥独特协同作用且具有中国特色社会主义经济的区域发展轨迹。

因此，示范区规划充分尊重空间发展和治理规律，兼顾市场、社会、政府三大主体，围绕“生态绿色”“高质量”“一体化”建立起一系列一体化的指标体系、建设标准体系、政策体系和制度体系，形成了一体化发展区域内的共同管理平台和共同行为标准。

图7 示范区区域资源利用与共享机制示意图

配套建设跨行政区的项目储备库和实施库，将区域政府投资项目统一纳入储备库、实施库管理，鼓励把企业投资项目也纳入实施库，从人民有获得感、项目有显示度的角度，共建生态环保、产业功能、人居品质、基础设施四类“项目库”。

目前，已在先行启动区发挥三地各自的优势，谋划青浦西岑科创中心、吴江高铁科创新城和祥符荡创新中心三处示范片区，部署一批功能性落地项目和措施，形成分类示范。

空间的结构和形式是一定历史环境和条件下政治关系、经济关系和社会关系的总体映射。国土空间规划是谋划新时代空间发展和空间治理的战略性、基础性、制度性工具。

示范区国土空间总体规划顺应生态文明时代的趋势，围绕“绿色发展”的主题，紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，主体上把“以人民为中心”作为价值取向，客体上围绕“形成绿色生态化的生产生活方式”，群体上打造“区域网络化的命运共同体”，个体上“培育有文化、有情怀、有温度的多样性空间”，并进一步探索了行动上“体制机制的一体化创新”。

示范区国土空间规划坚守“一体化不等同于一样化，高质量不等同于高 GDP，谋发展不等同于大开发”的理性思维，推动各方共绘一幅蓝图、同下一盘棋、齐守一条生态底线、合织一张城乡空间网络。

这些是国土空间规划推动“长三角生态绿色一体化发展”国家战略落地的示范性意义，体现的是新时代国土空间规划治理的理论自信、道路自信、文化自信、制度自信。这也是新时代国土空间规划为提升国家治理现代化能力而提供空间引领和保障所承担的历史使命。

（注：本文为作者从国土空间规划改革角度，对长三角一体化示范区国土空间规划公示文件的解读，涉及规划内容以批复规划为准。）