【摘要】

山区小城镇具有规模小、用地局促、基础设施落后、城乡功能兼具、规划管理粗放的特点。贵州是典型的山区，有分布在喀斯特地区山间小镇、有分布半山腰的民族小镇、有分布在河谷地带的峡谷小镇，因为它不利的区位特征，导致这些分布在山上、山腰和山下的小城镇发展都比较滞后，也是当前脱贫攻坚全面建成小康社会最难的地区。

从小城镇规划建设来看，脱贫攻坚重点以“补齐公共服务和基础设施短板”和产业发展为导向，这为山区小城镇的发展奠定了良好的基础，如何巩固好脱贫攻坚成果助推山地特色新型城镇化和乡村振兴，是山区小城镇未来面临的挑战。本文试图通过对笔者亲自主持的鲁容乡集镇规划建设案例进行总结，在新时代国土空间规划体系构建的大背景下，提出山区小城镇应从格局自然、规模适度、功能合理、特色鲜明四个方面编制能用、管用、好用、适用的空间规划。

【关键词】

鲁容 山区小城镇 特征总结 国土空间规划 策略思考

引言

鲁容乡集镇是典型的山区小城镇，地处黔西南布依族苗族自治州贞丰县东部、北盘江畔，是分布在山腰民族小镇，常驻人口约2000人，现状集中建设用地不足20公顷，除分布有必要的行政办公、文化教育、医疗养老服务设施外，其他基础设施基本缺乏，是全乡人口聚集和乡村管理中心，多年来，因交通闭塞、传统产业基础差、少数民族地区思想守旧等原因，鲁容乡整体发展非常落后，2016年9月，被贵州省委省政府评为全省20个极贫乡镇之一。

笔者有幸参与本次脱贫攻坚工作，主要帮助鲁容乡集镇规划建设管理。本次工作是面向建设的规划技术服务，也可以认为是“规划师下乡”，从长时间对现场体验与感受，再参与到规划方案制定，再组织项目建设，从规划到实施管理的全过程技术服务，感受到作为小城镇的规划实施，应区别于城市的规划内容，根据小城镇发展的阶段和特点，简化规划中不必要的内容，依托国土空间规划体系，重点研究与小城镇建设有关的核心内容，编制能用、管用、好用、适用的空间规划。

1.1小城镇规划编制

按照城乡规划编制体系，小城镇规划建设引导主要来源于两种方式：一种是参照城市规划编制体系，从乡（镇）总体规划——集镇控制性详细规划——集镇局部修建性详细规划（部分编制集镇城市设计）——项目建设总图方案；一种是将总体规划、详细规划（包括控制性详细规划和修建性详细规划）融合编制，直接指导项目建设总图方案。

在规划编制形式上，前者具有城市规划体系的完整性，内容丰富，成果完善，也是普遍的一种方式；而后者是一些地方探索的模式，没有太多推广。

在规划实施管理上看，因为乡镇级规划管理的技术力量普遍薄弱，山区乡镇甚至没有专业的规划管理人员，所以，前者能用管用好用的部分主要是详细规划层面的规划内容，因为详细规划层面内容主要管指标和易懂的形态布局，但总体规划层面的工作又是乡镇建设发展的纲领；较前者，后者是探索规划内容简洁，有宏观引领、能指导落地的综合性规划，对于规划管理专业力量薄弱的乡镇，是在探索编制能用好用管用规划的路径。

1.2国土空间规划体系对乡镇级规划的要求

根据中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），乡镇级国土空间规划是国土空间规划五级体系中的最底级，从编制要求上看，乡镇级国土空间规划由省政府根据当地实际，明确审批内容及程序要求，并强调县级以下编制详细规划，在编制形式上，乡镇可以与县合并编制，也可以几个乡镇为单元编制。

《意见》中体现出不“一刀切”、管什么就审什么和编制能用管用好用的乡镇级国土空间规划的指导思想，是为各地乡镇级国土空间规划编制提出的更高要求，未来的乡镇级国土空间规划更加强调实用性。

1.3国土空间规划体系下小城镇规划分析

按照普遍概念看，小城镇包括小城市、建制镇和集镇，显然是城乡两个范畴，那么，在国土空间规划背景下，如何定义小城镇规划就应该一分为二的理解，本次针对乡村层面的集镇来探讨。

乡村层面的集镇，更加接近乡村，再加上笔者研究的小城镇是山区，从规模、服务水平都更加接近乡村，按照《意见》的总体要求，本层次规划是详细规划，为此，笔者认为，在乡镇级国土空间规划中应该重点识别建小城镇，一方面是乡村地区人口聚集的集中地，也是乡村地区的服务中心；另一方面小城镇也是城乡一体化发展关键节点，一个小城镇失去了应有功能，也就失去了对该区域辐射带动的作用。

2.1鲁容集镇建设现状

从规划师到建设管理者，不是简单的规划编制管理的过程，而是再认识规划的过程，鲁容集镇建设的规划引导来源于鲁容乡总体规划、鲁容乡集镇控制性详细规划、鲁容乡集镇修建性详细规划及项目建设总图方案，通过实际工作对比，以上三个层次规划在建设指导中管用的重要性排名为修建性详细规划较强，总体规划次之，控制性详细规划最弱。

因为根据山区小城镇的发展阶段，目前主要处于“补齐基础、公共服务设施短板”的时期，商业性开发较少，部分民居建设直接引用民居户型方案，为此，结合鲁容建设管理的实际情况，笔者反思了山区小城镇在规划建设中存在的问题，并对影响山区小城镇规划建设的重要特征总结为本底形态认知、适度规模引导、以人民为中心、体现本土特色四个方面。

2.2本底形态认知是规划的基础

一个小城镇规划，从认识它对小城镇的本底形态的认知入手，小城镇的本底形态可以从三个方面来认知，主要是三种关系，一种是小城镇与自然环境的关系，主要包括小城镇与山、水的关系，一种是小城镇与人工环境的关系，主要是小城镇与交通廊道、重大工矿企业的关系，第三种是小城镇与前两者的关系，是否处理好这三种关系是小城镇规划的基础性工作。

2.3适度规模引导是规划的关键

小城镇规模重点从人口规模、用地规模和建筑总量展开，人口规模和用地规模是相关联的两个重要指标，根据资源环境和辐射面来确定，同时应落实上位规划的控制要求，而建筑总量是小城镇发展的重要指标，依据人口规模，可以粗略核定相关公共服务设施建筑量，居住和产业服务型建筑是在规划中的有较大变化的建筑量，为此，小城镇需要刚性控制的建筑量并不多，可以通过建筑高度、建筑总量范围来控制建筑形态，同时，考虑乡村自建房等因素，真正控制引导的集镇用地较少，管控方式应简单、适用，区别于城市高强度开发的控制引导模式。

2.4以人民为中心是规划的核心

小城镇具有城与乡的属性，但其服务的主体是乡村地区，要从乡村地区老百姓最需求的功能分析入手，既要考虑较乡村地区不能供给的功能优势，又要考虑较城市不能满足的功能劣势，核心解决优势功能落地布局，灵活统筹劣势功能布局，这样的规划既满足了合理性，又具有可操作性。

2.5体现本土特色是规划的根本

2013年，习近平总书记在中央城市工作会议中指出：“要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁……要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。”美丽城镇是区别于其他城镇的最大特点，也是最大的共性，从本质上看是同一目标，从其本土性来看，又是区别于其他小城镇的最大特征。为此，笔者认为小城镇的本土特色是规划的根本原则、永续目标。

3.1格局自然：能用

小城镇的格局是城镇与自然环境、人工环境的关系。在国土空间规划体系背景下，小城镇是具有边界的多要素构成整体，包括已建成区，未来发展的集中建设区，具有特殊功能的河流水系、山体绿地、农林用地等，还有为城镇留有余地的其他区域。只有形成一个集自然环境、人工环境协调统一的要素整体，才能形成合理的城镇格局。

合理的城镇格局才是规划的基底，笔者认为国土空间规划中要优先确定小城镇的空间格局，处理好小城镇与自然山水本底的关系和小城镇与外联交通等的关系，统筹研究划定小城镇与乡村地区的边界，成为小城镇建设的基础蓝图，将成为规划编制的基础、规划实施的方向、规划监督的目标。

3.2规模适度：管用

将小城镇规模分解成人口规模、用地规模和建筑总量几个重要指标，借鉴原城规体系和土规体系的核心控导要素，将人口规模和用地规模作为传导和落实上级国土空间规划的核心要素，将建筑总量作为规划建设管理的重要指标，形成人口规模、用地规模和建筑总量为主的核心指标体系，上接下控，形成管用的详细规划成果。

3.3功能合理：好用 

坚持以人民为中心的规划思想，将小城镇重要服务功能分成两个层级，一是以服务乡村地区的基础性设施，主要包括中小学、幼儿园、医院、养老院、集贸市场等设施；一是与上下联动型的公共服务设施，主要包括商业服务、职校、政务中心、电商中心、邮政、电信等设施。按照社区级服务半径要求，优先将基础性公共服务设施进行规模预测、落地布局，用地留有适度的弹性空间；上下联动型公共服务设施以布点方式和建设指引清单来管控，根据建设发展需要合理优化设施布局。

3.4特色鲜明：适用 

小城镇特色是规划建设美丽城镇的重要体现，要充分挖掘民族文化、历史记忆、地域特色，将其特点融入自然山水本底中。

从布局上，要融入城市设计理念，以人的行为来判断城镇空间的价值，以人的交往来判断功能空间合理性，以人的感官来判断城镇的尺度感，实现人与自然和谐相处；合理利用田园景观，丰富城镇功能，塑造宜居城镇，实现田园与城镇相互映衬；综合研究外联交通与城镇的关系，利用山水形态自然引导道路走向，实现道路与山水蜿蜒延展；合理传承文化内涵和民族特色，通过建筑和特点空间传承民族文化，实现文化与建筑交相辉映。

通过小城镇的规划建设实践，总结了山区小城镇具有的共性特征和关键问题，在新时代国土空间规划体系的语境下，分析小城镇规划在其体系中的地位，围绕我省编制能用、管用、好用、适用型国土空间规划的要求，提出在乡镇级国土空间规划中小城镇规划应重点关注四个方面的内容：一是规划能用的基础是城镇要具有合理的自然空间格局；二是规划管用的关键在于规划管控刚弹结合，引导规模适度的发展；三是规划好用的核心要坚持以人民为中心分层、分阶段落实相关服务设施；四是规划适用的目的在于体现小城镇的本土特色，最终建成美丽城镇。

参考文献

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