当前，国家构建国土空间规划体系的根本目的是要形成以“全国、省级、市级、县级、镇（乡）”五级国土空间规划为基础，以统一各级规划用途管制为手段的国土空间开发保护制度，重点是将涉及国土空间开发保护的核心管控要素，贯穿到各级规划当中。

《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）明确市级总规“要体现综合性、战略性、协调性、基础性和约束性，落实和深化上位规划要求，为编制下位国土空间规划提供基本依据”，那么，在市域空间发展蓝图和战略部署的共识下，其下位规划（区县级）如何实现对空间本底的细化认知和发展目标的承接深化，以保障市区（县）两级规划有效传导和实施，是本文研究的重点。

在国土空间总体规划“五级三类”编制体系中，市级总规具有承上启下、统筹平衡、指导约束的重要作用，也是实现国土综合治理目标的关键环节。本次《指南》的发布，对于市级编制方法和重点，具有重要指导意义。

较之传统城市规划编制方法，本次《指南》将以空间资源本底的认知为出发点和以高质量发展为目标的思想贯穿规划编制全过程，具体体现如下：

1、科学认知空间本底，预判空间格局

《指南》明确要以第三次国土调查为基准，形成上下贯通的工作底图；以此为基础，分析自然地理格局，研究当地自然资源禀赋、生态环境容量等空间本底特征，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下坚持“双评价”）；结合“双评价”结果进行风险评估，确保生态安全、粮食安全、城市安全，其目的就是要科学认知城市空间本底，评估城市发展问题，以“底线思维”提出国土空间优化导向，指导国土空间开发保护格局的构建。

2、以人民为中心，探索高质量发展新路子

《指南》中提出要坚持以人民为中心，塑造高品质城乡人居环境，将城市作为有机生命体，探索内涵式、集约型，绿色化的高质量发展新路子。要在明确空间发展目标的基础上，优化全域空间总体格局，重点完善区域协调格局、确定生态保护空间、保障农业发展空间，融合城乡发展空间。

上述规划编制指导思想，应贯穿于市区（县）两级规划编制过程中，同时，对应不同层级规划的定位与深度差异，市级层面强调城市战略、总体空间格局、刚性管控要素等纲领性内容的制定，区（县）层面则应聚焦自身区域，充分承接、细化、落实市级规划内容，解决规划实施性的问题，具体要做好两方面工作，一是结合自身资源和特征，深入认知区域空间本底；二是发挥自身动能和对比优势，深入研究实现高质量发展的路径方法。

《指南》明确了市级国土空间规划要开展“双评价”，明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间，其目的就是要科学认知城市自然资源禀赋、生态环境容量等空间本底特征，形成对国土开发保护空间格局的科学预判，即“双评价”是国土空间规划编制的重要环节，是认知空间本底的核心内容和关键抓手。

市区（县）两级规划应以“双评价”为载体，层层深入对空间资源本底的认知。然而，就“双评价”技术方法而言，相关技术规范尚未明确市级和区（县）级不同尺度下差异化的评价方法，因此，区县级“双评价”在遵循既有规范的基础上，一方面要“呈上”，承接市级“双评价” 关于资源底线约束的评价结果，另一方面要“启下”，体现区县特征与发展动能，通过“指导加精、数据加深、要素加细、预判加权”四个方面进行细化补充评价， 

图“双评价”面向市县两级规划的指引深度

1、呈上：充分理解市级双评价结果—补齐数据、互为校核，“指导加精”精准校核市级双评价结果

《指南》明确要要基于资源环境承载能力和国土安全要求，明确重要资源利用上限，划定各类控制线，作为开发建设不可逾越的红线。  

市级“双评价”明确的重要空间底线，应贯穿于区县“双评价” 及规划编制当中，同时，要充分尊重全市发展规模指标的总盘；对此， 应建立一套市县反馈与校核机制，保障“双评价”能够在“形”与“量” 上支撑区县发展实际。

2、 “数据加深”深化补齐市级双评价数据

基础数据是评价工作的重要依据，《指南》强调各地要开展补充调查，收集自然资源、生态环境、经济产业、人口社会、土地审批、基本农田等数据，加强数据分析。

区县应在收集和处理市级数据的基础上，通过多途径来拓展数据获取渠道、细化数据精度，充实基础数据，补齐“双  评价”基础数据库。

3、启下：充分了解区县的发展动能—落定要素、预判空间，“要素加细”落定区县重点空间与支撑要素

《指南》强调一切从实际出发，立足本地自然和人文禀赋以及发展特征，发挥比较优势，因地制宜开展规划编制工作。

区县应在 “双评价”工作中，充分尊重发展实际和发展规律，根据当地自然禀赋、人文特色和发展阶段，有针对性的在市级 “双评价”基础上，进一步落定区县发展的核心支撑要素。具体应结合区县发展特 征和动能，落定重要产业功能区、重大项目等，细化评估要素。

4、 “预判加权”预判区县国土空间发展格局

《指南》强调区（县）要落实市级总规确定的规划目标、规划分区、重要控制线、城镇定位、要素配置等约束性内容。

对此，区县应在“双评价”基础工作环节，对自身空间保护利用科学预判，研判市级规划约束性内容可实施性。可在市级“双评价”基础上，通过职能定位、区域特征、发展动能、重大项目、核心要素等影响空间组织的因子加权，细化农业与城镇空间潜力评估相关内容，提出科学合理的空国土空间开发保护格局预判结论。

党的十九大作出了我国城镇化进程已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重要判断，而国土空间规划的改革，也是我国空间治理走向高质量阶段的重要标志。市级国土空间规划全面践行高质量发展要求落实新发展理念，实施高效能空间治理，促进高质量发展和高品质生活的空间发展蓝图和战略部署。

1、市区（县）级规划统一高质量发展的核心目标任务

《指南》指出市级国土空间规划作为承上启下的重要一环，要充分贯彻国家发展新理念，并以推进高质量发展为总体目标，深化上位规划要求，为编制下位规划和开展各类开发保护建设活动、实施国土空间用途管制提供基本依据。区县级国土空间规划应在以高质量发展为导向的前提下，承接市级规划的约束性指标分解方案，将高质量发展贯彻规划内容之中。

2、区（县）级规划是落实高质量发展，体现落地性的重要层级，一方面，坚持人地协调、集约高效的原则，谋划城镇发展空间

从城乡人口的总体城镇化水平看，我国城镇化率目前公布为60%，总体已由高速发展阶段（30％至65-70％）迈向了平稳过渡和内部结构优化的质量发展阶段。然而，土地城镇化水平与人口城镇化水平仍不匹配，城乡建设用地的粗放利用、地均土地经济效益较低等问题尚存，土地城镇化水平有较大的提升空间。