2019年5月，中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着我国空间规划体系构建工作正式全面开展。《若干意见》要求“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界” 【1】。科学开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）成为科学进行空间布局、编制国土空间规划的关键和基础。

具体而言，国家构建国土空间规划体系的根本目的是要形成以“全国、省级、市级、县级、镇（乡）”五级国土空间规划为基础，以统一各级规划用途管制为手段的国土空间开发保护制度，其总体逻辑是要以国土空间范畴内各类资源本体评价为出发点，初步框定开发和保护空间，开展国土空间规划的编制，通过“落实、深化、优化、增补”四种传导方式，将涉及国土空间开发保护的核心管控要素，贯穿到各级规划当中。

而在国土空间规划的全流程中,“双评价”是对各类资源客观情况的摸底调查极其利用方式的预判，是各级国土空间规划编制的重要基础。对此，2018年8月，自然资源部启动了《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指（试行）》（简称“技术指南”）制定工作，其评价的技术方法和路径，也体现了层层传导的特征。例如，按照《技术指南》相关要求，生态极重要区、农业生产不适宜区、城镇建设不适宜区等“底线”空间的识别，要贯穿于各级“双评价”当中，并逐级进行细化落实【2】。

目前，《技术指南》是以市县级“双评价”为统一主体，制定评价内容及方法，并未明确市级和（区）县级不同尺度下差异化的评价方法。同时，《市县国土空间总体规划编制指南》明确指出“县级层面，可不再单独开展单项评价和集成评价”，但是，市级“双评价”成果由于空间尺度和评价精度的问题，很难直接用于区县级国土空间规划的编制。对此现象，笔者通过对“双评价”演变历程、核心内涵的梳理，剖析其在区县级规划编制中的存在问题，试探索“双评价”成果在区县级国土空间规划中应用的技术方法。

1.1演变历程

“双评价”并非一个新生事物，主要是通过对资源要素的评价，梳理资源约束条件，以此为确定空间利用方式奠定基础。广义上的“双评价”是原有各类空间性规划的应有之义和必要环节，并随者我国规划体系的变革逐步演变。

通过梳理国家发布的诸多政策文件，可将我国规划体系改革大致分为传统规划、改革探索、多规合一、空间规划四个阶段。笔者试通过分析各阶段规划对于资源环境评价的相关要求及特征，剖析“双评价“的演进逻辑。

1.1.1传统规划阶段（2013年前）-单点资源评价

传统规划阶段，城市总体规划、土地利用总体规划、经济发展规划、环境保护规划等空间类规划分属住建、国土、发改、环保部门；从各类规划的技术规程可以看出，都强调对事权范围内的单点资源要素评价，要素指标考虑片面，如，《历版城市规划编制办法》仅涉及对城市建设用地评价、《历版土地利用总体规划编制审批办法》仅涉及对土地适宜性评价、各类环境保护专项规划技术规程强调所涉及专项资源的评价，因此，“双评价”在这个阶段可概括为单点资源评价。

1.1.2改革探索阶段（2013-2015年）-单点资源评价

改革探索阶段，多规矛盾、生态破环问题开始凸显，城市发展方式面临转型，国家对规划领域开始了改革探索，《全国深化改革重大问题的决定》《国家新型城镇化规划》《中央城市工作会议》《生态文明体制改革总体方案》等政策文件，提出要以资源环境承载能力评价结果作为规划的基本依据，明确了以资源环境本底的客观评价为出发点，进行规划编制、谋划城市发展的总体思路，但各类规划对于资源环境评价仍难以跳出部门逻辑，总体上还是表现为片面性的单点资源评价特征。

1.1.3“多规合一”阶段（2016-2017年）-功能融合评价

“多规合一”阶段，以《省级国土空间试点方案》的发布为标志，国家开始以“多规合一”为重点，进行规划改革；《城市总体规划编制试点的指导意见》和《省级国土规划编制要点》都明确要以“全资源要素”环境承载力评价为基础，以“多规合一”为核心，开展规划编制工作，同时，资源环境承载力评价和国土空间适宜性评价的概念并行出现，强调的是各类资源要素的融合评价，其作用目的都指向了空间功能的划分，但仍表现为并行而相关联的两类评价，其逻辑关系尚未完全梳理清晰【3】。因此，“双评价”在这一个阶段可概括为功能融合评价。

1.1.4国土空间规划阶段（2018-2019年）-空间指引评价

国土空间规划阶段，我国机构改革后的自然资源部统一了住建、国土、发改、环保等部门的规划事权，正式启动了国土空间规划编制工作，目的是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，建立覆盖“全域全资源”的国土空间规划体系并监督实施；“双评价”作为国土空间规划编制的重要基础，其技术方法也演进为通过对全域资源要素的评价，并实现对各类空间开发保护利用方式的初步判别与指引，至此，“双评价”实现了两类评价关联性的清晰表达【4】，即通过“单点、集成评价-重要性、适宜性评价-承载规模评价-综合分析”，实现对生态保护、农业生产、城镇建设空间开发保护利用方式的指引。因此，“双评价”在这一个阶段可概括为空间指引评价。

图1我国规划体系改革阶段划分示意图（笔者根据相关研究自绘）

图2“双评价”演进历程示意图（笔者根据相关研究自绘）

综上所述，“双评价”是对区域资源环境特征认知的工具和方法，是指引规划编制的关键和基础，缘起于各类传统规划的技术规程，并随着我国规划体系变革，实现了“单点资源评价-功能融合评级-空间指引评价”的演变，最终，形成目前可支撑国土空间规划编制,全域全资源的“双评价”技术范式，而对于从市级到区县级国土空间规划的传递与约束，“双评价”的技术内容更能体现其在具体空间落定中的关键指引。

1.2内涵实质

从 “双评价”演变历程可以看出，评价目标已从单纯资源要素评价转向空间约束与指引，从而支撑国土空间规划的编制。笔者试通过分解“双评价”中“单项、集成评价-重要性、适宜性评价-承载规模评价-综合分析”等主要环节，梳理各环节功能指向，进一步剖析“双评价”在空间落定指引中的核心内涵。

1.2.1空间底图层面，明确“往哪发展”

“双评价”结果是要明确生态、农业、城镇三大空间分布的雏形和总量，核心环节是通过重要性、适宜性评价（生态保护重要性评价、农业生产适宜性评价、城镇建设适宜性评价）和规模承载评价环节，确定的生态极敏感、极重要区，框定不可触碰的刚性边界，研判水资源、土地资源约束条件，测算农业生产和城镇建设的最大规模；在规模约束和边界约束条件下， 结合农业生产、城镇建设适宜性评价，可初步明确空间发展方向。因此，重要性、适宜性评价和规模承载评价的功能指向是空间底图层面，明确“往哪发展”的问题。

1.2.2功能格局层面，明确“在哪发展”

重要性、适宜性评价和承载规模评价是以资源要素本底为评价对象，重点在识别空间发展的约束条件，还不足以指引空间发展，在此基础上，综合分析评价将各类空间的现实建设、利用、保护情况纳入分析因素，以识别现状问题和风险、预判农业、城镇潜力规模和空间布局，至此，形成生态保护、农业生产、城镇建设三大空间布局的初步指引。因此，综合分析评价的功能指向是功能格局层面，明确“在哪发展”的问题。

1.2.3资源要素层面，明确“怎么发展”

此外，作为上述评价环节前置条件的单项、集成要素评价，重点是识别土地、水、生态、环境等各类资源本底情况，并安其优劣条件在空间上进行等级划分，可作为各类资源确定具体保护利用方式的参考和依据。因此，单项、集成要素评价的功能指向是资源要素层面，明确“怎么发展”的问题。

图3“双评价”功能指向示意图（笔者根据相关研究自绘）

图4“双评价”面向市县两级规划的指引深度

（笔者根据相关研究自绘）

进一步结合市县两级规划深度要求，将“双评价”在三个层面的功能指向与主要规划内容进行关联分析，可以看出，在空间底图层面，“双评价”通过框定规模约束和边界约束，明确“往哪发展”，支撑市级规划目标定位、发展战略等“蓝图性”内容的制定，对于区县级规划更加强调蓝图落定的空间指引；在功能格局层面，“双评价”通过预判三类空间布局，明确“在哪发展”，直指市级规划国土空间主体功能区的划示，并支撑区县级具体规划分区和控制线等核心要素边界范围的划定；在资源要素层面，“双评价”通过各类资源评价，判别“怎么发展”，对应市县两级规划中耕地保护、生态修复、交通体系、文化保护、基础设施等专项内容的编制。

因此，“双评价”之于国土空间规划的基础性作用，贯穿于规划全过程，究其本质就是对国土空间开发保护利用方式的空间预判，通过“空间底图-功能格局-资源要素”三个层面，明确空间“往哪发展、在哪发展、怎么发展”，指引规划科学合理的编制。但是，目前市县“双评价”普适性的技术方法，面向不同层级规划的内容深度，缺乏层次性、差异性的考虑，尤其是对于区县层面，“双评价”在空间预判和指引方面，还不足以支撑该层级国土空间规划的编制。

对于区县级国土空间规划而言，《技术指南》明确“县级国土空间总体规划可直接使用市级评价运算结果”，那么由于评价空间尺度和数据精度的不同，就必然存在市级评价结果对区县级国土空间规划的编制支撑不足的问题。

笔者以第三次土地调查数据和现状调研数据为基础，进行了西安市全域资源“双评价”研究，发现市级评价结果运用于区县级国土空间规划的编制时，存在以下几方面问题。

2.1“往哪发展”指导不明

市级“双评价”结果显示，在市域10096平方公里范围内，生态保护重要性方面，极重要区占比28.75%、重要区占比24.40%、一般重要区占比46.85%；农业生产适宜性方面，适宜区占比45.51%、不适宜区占比25.74（其余为生态保护极重要区28.75%）；城镇建设适宜性方面，适宜区占比41.55%，不适宜区占比29.70（其余为生态保护极重要区28.75%）①，从各类空间的分布来看，呈现“一刀切”的特征，南部为以秦岭山脉和台塬为主的生态重要区，北部为高度重叠的农业适宜区和城镇适宜区。评级从资源本底客观情况出发，结果总体上反映了市域资源环境的总体情况，但未能体现历版城市总体规划确定的“东北、西南”主导发展方向②和已发展形成的“中心城区-副中心-外围组团-重点镇-一般镇”的空间格局③，对于城市主要发展方向上的阎良区、临潼区、鄠邑区仍建议强化农业、生态主体功能，与区县发展实际相错位；总体上，市级“双评价”结果对于各区的

主导功能、发展方向指向不明。

图5西安市全域资源“双评价”研究-生态保护重要性、农业生产适宜性、城镇建设适宜性评价图

2.2“在哪发展”预判不足

“双评价”与规划编制的一个重要衔接点就是在框定生态保护刚性边界基础上，明确农业生产、城镇建设的潜力规模和空间布局，以指引规划基本功能控制区和控制线体系的划定。根据市级“双评价”潜力分析，西安市城镇建设潜力空间规模约1500平方公里，农业生产潜力空间规模为2352平方公里④，但两类潜力空间布局结果均呈现“散点化”特点，均匀分布在农业、城镇适宜区内，和各区县差异化地域特征、建设情况、发展阶段、发展趋势不相匹配，对于区县层面潜力空间“在哪”预判不足。

图6西安市全域资源“双评价”研究-农业生产、城镇建设潜力空间分析图

图7西安各区县建设用地增长情况分布图

数据来源：西安市2009年、2010年、2013年、2017年现状建设用地统计数据

2.3“怎么发展”要素不全

无论是《技术指南》本身还是市级“双评价”的实践，对于资源要素评价集中于宏观区域尺度，对于小尺度区域开展精细化的评价研究较少【5】，因此，将市级评价空间尺度聚焦到区县级时，一方面会出现数据完整度和精细度不够的问题，另一方面，缺乏文物遗址、文化资源、重大事件、设施廊道等对区县空间发展有重大影响要素的考虑，难以支撑区县对各类资源保护利用方式的确定。

区县级“双评价”要有效的指导本级国土空间规划的编制，一方面要承接市级“双评价”关于资源底线约束的评价结果，另一方面要结合区县特征与发展动能，进行细化补充评价，预判符合本地实际的国土空间格局，对此，笔者提出“呈上启下”的总体思路。

3.1呈上：充分理解市级双评价结果—补齐数据、互为校核

3.1.1“指导加精”精准校核市级双评价结果

首先，承接“底线约束”和“规模约束”。市级“双评价”明确的重要空间底线，即生态极敏感、极重要区，应贯穿于区县“双评价”及规划编制当中，同时，对规模量化指标，要充分尊重全市发展规模指标的总盘；对此，应建立一套市县反馈与校核机制，保障“双评价”能够在“形”与“量”上支撑区县发展实际。

其次，结合区县实际，开展补充评价。根据区县资源本底条件与特征，选取特色化因子，进一步细化分级阈值，对区县的城镇重要区域和农业生产适宜区进行边界校核和局部修正，为区县城镇与农业开发保护空间明确优化方向。

3.1.2“数据加深”深化补齐市级双评价数据

基础数据是评价工作的重要基础，但目前数据获取困难，成为各地面临的普遍问题，其解决途径是通过寻找一些容易获得的数据作为代替【6】。区县级国土空间规划应在收集和处理市级数据的基础上，通过多途径来拓展数据获取渠道、充实基础数据，如多时相遥感影像数据和大数据挖掘等，补齐“双评价”基础数据库。

3.2启下：充分了解区县的发展动能—落定要素、预判空间

3.2.1“要素加细”落定区县重点空间与支撑要素

区县级 “双评价”应充分尊重发展实际和发展规律，根据当地自然禀赋、人文特色和发展阶段，有针对性的在市级 “双评价”基础上，进一步落定区县发展的核心支撑要素。具体应结合区县作为重点开发区、重点生态功能区、农产品主产区等不同类型的发展特征和动能，落定支撑核心要素。例如，对于市域内作为重点发展的区县，应在市域范围考量产业功能和服务功能的职能，充分落定未来规划的重要产业功能区、环境工程、民生工程、轨道交通等支撑要素，在市级“双评价”基础上进一步加细、落定相关评估要素。

3.2.2“预判加权”预判区县国土空间发展格局

“双评价”的核心是给出了每一个网格单元，用于城镇建设、农业生产或生态保护等不同地域功能的适宜程度【7】，其落脚点是通过潜力评估与情景预判，明确每个网络单元的主体功能，形成“三类空间”布局雏形，以支撑空间组织方案的构建。

区县级国土空间规划应在市级“双评价”基础上，通过职能定位、区域特征、发展动能、重大项目、核心要素等影响空间组织的因子加权，细化农业与城镇空间潜力评估相关内容，提出科学合理的空国土空间开发保护格局预判结论。

因此，区县“双评价”可按照“呈上启下”的总体思路，在市级评价结果基础上，通过补齐数据、互为校核、落定要素、预判空间等方法，实现对区县国土空间开发保护的科学预判，为优化国土空间格局、确定主体功能定位、划定三区三线、明确资源配置重点、支撑专项规划等方面提供重要的支撑。

鄠邑区位于陕西省西安市西南方向，南依秦岭、北临渭河、东与长安区、西安市高新技术开发区接壤、西与周至县接壤，距离西安市中心城区约35公里、距咸阳市区30公里。

从自身条件看，鄠邑区国土空间面积1282平方公里，区内山水林田资源丰富，其中山区与平原占比约1：1，现状基本农田约占32%，境内涝河与渭河总长约220公里⑤，是西安市生态及农业资源最为丰富的区县之一，整体呈现生态资源丰富但亟待加强管控保护、农业空间分布广但优化调整潜力大、城镇空间多中心初现但发展空间亟待优化的基本特点。

从外部机遇看，鄠邑区东部紧邻“一城(西安市中心城区)、两区（高新区、西咸新区）”，未来将以“协调大区域、融入主城区”为总体思路，成为西安乃至大西安南部区域发展的主要功能承载区。

鉴于鄠邑区在西安中所处的特殊战略地位，以及自身丰富的资源禀赋，其区县级“双评价”力求合理预判未来全域空间发展的理想格局，具体通过以下五个步骤开展评价工作。

4.1第一步，补齐因子：细化生产、生活、生态空间评价数据

一是在市级基础地理类、土地资源类、环境类等6类基础数据库基础上，尽可能按照村庄级数据精度细化评价数据库，并根据鄠邑区实际特征及补充评价所需的数据类型，例如结合市级基础地理类数据，进一步增加综合交通现状及规划数据、历史文化资源分布数据、村界及村庄人口数据、DEM（数字高程模型）数据等。

二是依托互联网公开数据源，增补地图类开放数据、移动轨迹数据、调查统计数据、产业功能数据、相关规划类数据等涉及空间分析的数据，建立完整详实的本地化数据信息库，为后续进行双评价细化校核、空间潜力分析、多情景模拟等编制研究提供基础。

4.2第二步，夯实本底：修正校核市级农业、城镇空间适宜性评价结果

首先，保证市级“双评价”生态底线空间“只增不减”【8】。市级双评价明确的鄠邑区生态极重要区面积为341.00K㎡、占鄠邑区全域26.56%⑥，均分布于深山区，意味着鄠邑区近50%的平原地区均不涉及生态级重要区，显然，市级评价结果对区县国土空间开发的约束性不足；鄠邑区“双评价”在补齐评价数据的基础上，细化市级评价结果，以村庄尺度识别生态极重要区，并通过生态廊道修正，精确框定生态底线空间，共约730K㎡，占全域57%。

图8生态保护重要性评价校核图

其次，重点校核并修正市级农业与城镇空间评价结果。由于农业与城镇空间评价因子具有较高的相似性，在“双评价”结果中往往体现出高度的重合性。依据市级“双评价”结果，农业适宜区和城镇适宜区面积分别为541.78K㎡和523.38K㎡，两者重合区域约508.45K㎡，占比高达90%以上⑦，并且两类空间适宜性评价等级的空间分布均呈现“一刀切”特征，即，南部山区均为不适宜区、北部平原均为适宜区，因此，市级“双评价”对区县农业、城镇适宜性等级化评价精度不够。

鄠邑区“双评价”依托精细化评价数据，对市级结果进行校核，在农业生产适宜性评价方面，重点在初判结果基础上，综合考虑农业地块集中连片度、现状未来基本农田占补空间等因素，细化农业生产适宜性等级化分区，结果显示，校核后的农业生产不适宜区面积为419.54 K㎡，比市级数据增加20.39K㎡；农业生产适宜区占521.14 K㎡，比市级数据减少20.64K㎡⑧；在城镇建设适宜性评价方面，重点考虑现状建设情况、城镇地块集中连片度、未来空间发展战略以及重大项目、开发意向等因素，以集约高效为原则，修正城镇建设适宜性评价，结果显示，修正后的城镇建设不适宜区为390.05K㎡，比市级数据较少25.99K㎡、适宜区为545.06K㎡，比市级数据增加21.68K㎡⑨。

图9农业生产适宜性评价校核图

图10城镇空间适宜性评价校核图

通过校核市级生态重要性、农业生产适宜性、城镇建设适宜性评价结果，精确识别生态极重要区、细化农业生产、城镇建设的等级化分区，以此从资源角度充分认知区域空间底图要素。

4.3第三步，落定要素：落定发展重点空间与核心要支撑素

鄠邑区是西安生态格局的重要构成部分、特色农业和都市农业的重要产区、西安未来高新技术产业的拓展区以及城市人居功能重要承接地。

结合鄠邑区自身发展动能，把握全域产业发展、城乡功能、山水田园三大维度的发展资源优势与带动作用，落定天桥湖、渼陂湖、高铁新区、非物质文化遗产村庄载体、历史文化资源、产业园区、农业园区等支撑要素分布，合理落实规划控制范围及空间布局，明确未来发展抓手、落实区县重点发展空间，为进一步对预判国土空间保护开发总体格局提供重要的支撑。

图11 鄠邑区重点发展空间示意图

4.4第四步，预判空间：科学评估空间潜力，预判国土空间格局

4.4.1生态保护空间评估

生态保护空间的准确预判是合理构建国土空间格局的前提，“双评价”自下而上从资源客观情况出发，识别了生态极重要区，在此基础上，鄠邑区“双评价”工作还自上而下对现有部门管控边界进行落定，如林业部门划定的林地红线、水利部门划定的水域红线、风景园林部门划定国家级森林公园保护区等，通过“上下”叠加校核，较为全面的框定了生态保护空间，共约819K㎡，占全域64%，相比于校核前增加89 K㎡。

图12鄠邑区生态保护空间空间布局图

4.4.2城镇空间潜力评估

城镇建设潜力空间分析方面，按照《技术指南》要求，在扣除城镇建设适宜区内的耕地、生态极重要区的基础上，引入大数据分析，借助手机信令数据、地图API数据、人口动态分布与活力数据分析等，识别区内空间职住关系、就业中心及腹地、交通可达性、区位优势度、公共服务设施吸引力、人口聚集度等影响因素，通过叠加分析，评估城镇建设潜力空间，共约84 K㎡，占全域7%⑪。

图13 鄠邑区城镇建设空间潜力分析图

4.4.3农业空间潜力评估

农业生产潜力空间分析方面，按照《技术指南》要求，在扣除农业生产适宜区内的现状建设用地、生态极重要区的基础上，结合第三次国家农业普查，分析鄠邑区耕地资源、后备耕地资源、农业水资源、粮食生产能力、要素投入贡献率等农业资源开发利用情况。在此基础上, 预测农业空间在近、中、远期耕地资源变化趋势，进一步优化农业资源配置、调整农业生产格局、明确农业生产潜力空间，共约377K㎡，占全域29%⑫

图14 鄠邑区城镇建设空间潜力分析图

至此，通过生态保护空间、城镇建设潜力空间、农业生产潜力空间评估，形成了较为明晰的“三类空间”的雏形预判，从而有效指导生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的划定，支撑国土空间格局优化。

图15 鄠邑区生态保护、农业生产潜力、城镇建设潜力空间分布图

通过对“双评价”演变历程、核心内涵的梳理,进一步明晰了在以全域全资源统筹保护和开发利用为目标的多层级传导的国土空间规划体系中，“双评价”成果是空间规划形成科学化预判的重要支撑，但在实际操作过程中由于指南要求及管理层级的差异，呈现出市级评价结果对区县级国土空间规划的编制支撑不足的问题。本文结合市县层面地方实践，基于市级“双评价”预判结果，剖析其在区县级规划编制中的存在问题，并以“呈上：充分理解市级双评价结果；启下：充分了解区县的发展动能”的总体思路，从“指导加精、数据加深、要素加细、预判加权”四个方面探索“双评价”成果运用于区县级国土空间规划的技术方法。

【1】 中华人民共和国中央人民政府.中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[Z]. 2019.

【2】 中华人民共和国自然资源部.资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指（试行）[Z]. 2020.

【3】 陈伟莲，张虹鸥，李升发，吴旗韬．新时代资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价思考——基于广东省评价实践 广东土地科学[J]，2019(02)：4-9.

【4】 吕红亮.“双评价”的前世今生——《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》概

念内涵和理论演变[Z]. 2019.

【5】 郝庆.“双评价”的概念、范式与应用[Z]. 2019.

【6】罗逍、邓方荣、郭美芳、郑华、龚毅.《长沙市“双评价”实践探索》[Z]. 2019

【7】王亚飞，樊杰，周侃.《基于“双评价”集成的国土空间地域功能优化分区》[J], 地理研究2019（10）：6

【8】魏旭红,开欣，王颖，郁海文.《基于“双评价”的市县级国土空间“三区三线”技术方法探讨》[J], 国土空间规划，2019（7）：3