党的十九大明确提出全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化。

而长期以来，我国的国土空间规划存在诸多问题，不仅空间规划的数量众多且各部门的规划自成体系，发展规划与空间规划割裂，难以对接。

尤其在财政分权的背景下，各级政府更加注重对自然资源的开发，轻视对自然资源的保护，这给环境保护带来了极大的压力。

显然，我国空间治理体系离国家治理现代化的目标差距尚远，面对“一个空间多个规划”且彼此冲突的局面，国家层面开始转变发展理念，由原来的“发展就是硬道理”转变为“绿水青山就是金山银山”的价值理念。

2018 年 3 月，中共中央关于《深化党和国家机构改革方案》提出组建自然资源部，由其对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督其实施。

国家治理现代化的内容主要包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设六个方面。

新一届中央领导在新形势下将生态文明建设作为一项重要内容加入国家治理现代化的战略部署中。这一举措的主要目的是加快实现我国空间治理的现代化，进而促进国家治理体系和治理能力的现代化。

作为国家治理现代化的重要组成部分，空间规划的改革缘起于 2012 年中共十八大提出的大力推进生态文明建设，优化国土空间格局的理论，成长于国家的生态文明建设过程中，完善于国家的深化改革中，该过程见图1。

随着国家治理现代化的推进，我国空间规划改革的思路越来越清晰，要求也越来越明确。

目前已经确定空间规划改革的目的是构建一套统筹全国、互相衔接、各层级政府协同管理的空间规划体系。

该规划体系可以有效解决当前我国各地空间规划交叉重复、各部门空间规划重复的问题。

为此，空间规划体系的构建肩负着实现国家治理现代化的使命，在对其进行顶层设计的过程中，不仅要考虑我国国土空间自身的特点，还要厘清新组建的自然资源部各部门事权的协调、各级政府职能的转变、分级管控的重点、自然资源产权责任归属等实际问题的着力点。

新组建的自然资源部将国土资源部、发改委、住建部、水利部、农业部、林业局、海洋局关于资源管理的职责进行了整合，有效地解决了原本横向平级政府之间关于资源管理规划重叠的问题。

但是对纵向各级政府部门之间的权力边界并没有清晰地划分，因此容易造成纵向政府部门资源管理职能的交叉重叠。

所以，从国家治理现代化的角度考虑，空间规划体系的构建要注重横、纵向各层级政府部门之间事权的划分。

• 首先，需要界定协同事权的范畴，该类事权主要涉及一些分散配置的空间规划管理实务，这一领域的事权须协调各部门的专业能力来完成；

• 其次，对于关键的空间规划事项，须实施事权集中配置的原则，强调空间规划资源的集中配置；

• 最后，简化空间规划审批的程序，实现纵向层级政府部门在“一张图”上审批空间规划的相关事项。

2.1.2 建立“协商共治”型政府关系

国家治理现代化的推动使得“政府引导、多元参与、协商共治”的治理型政府正在形成。

在空间规划方面，中央和地方政府对空间管控的目标经常是不统一的，中央层面严控土地供应，地方政府为了 GDP 增长、偿还债务等目标常加大对土地的开发，进而造成实际上中央与地方对空间管控模式的差异。

国家治理现代化的核心是推动政府职能的转变，面对当前中央与地方空间规划管理模式的差异，空间规划体系的构建须响应国家政府职能转变的号召，构建“协商共治”的政府关系来破解中央与地方之间空间管控博弈的局面。

具体而言，空间规划体系可从重构中央与地方的空间规划事权关系、改变现有的绩效考核机制、制定协同空间治理的原则、划定城镇开发边界、匹配中央政府与地方政府空间管理权限与支出责任的关系等方面来构建“协商共治”的政府关系，进一步引导地方政府空间规划向保护生态环境与耕地资源的方向转变。

同时强调中央政府加强与区域的协作及对接，加强对空间规划的宏观管理，将管控重点逐步扩展到全域国土空间。

我国的政治体制和经济发展阶段决定了我国的空间规划体系是垂直型结构，即国家、省、县三级联控型空间规划体系。

构建垂直型的空间规划体系需要根据改革方案的要求统筹国家国土资源用途管制和生态修复职责，建立刚性管控与弹性布局相结合的体系。

这不仅是落实国家深化改革方案的体现，也是空间规划体系的重要着力点。

其中，刚性管控主要管控生态控制区和区域性基础设施的用地界限，对于重大基础设施和重大民生保障项目的用地变动，须报原审批机关批准。

弹性布局方面，一方面在总用地规模不变的前提下，可适当调整建设用地的边界，增强总用地面积的使用弹性。

另一方面，对于一些重点更新区、城乡接合部用地功能不明确的地块，可适当留白，待开发条件成熟再确定用地的功能。

对于一些在城镇开发边界的复合区域地块，也实施弹性动态管理，符合生态农业转换规则的地块可以在条件符合后，实现地块功能的转换。

2.2.2 明确“三区三线”管控重点

空间规划领域的深化改革使得对“三区三线”的划定界线及重点管控成为当下社会各界关注的重点议题。

尤其是垂直型的空间规划体系，更是要求空间规划体系的构建要明确“三区三线”的管控重点，实施分级分类的差异化管控策略。

针对生态控制区内的用地，采取生态审批和建设合规的原则，严格控制生态区的新增建设用地项目，并规定开发的强度为低度，推进生态区用地减量化。

另外，由于各地的保护重点和发展目标不同，各地“三区三线”的划分重点也不一样，所以，允许各地划分具有当地特色的“三区三线”。

空间规划体系须促进城乡接合部地区与集中建设区的建设；推动集中建设区新增用地与绿化隔离地区低效用地减量捆绑挂钩，强化土地资源、实施成本、收益分配和实施监管统筹管理。

通过梳理各类保护法、保护条例、各类规划管控条例中对人类行为的管控措施，基于各分区的主体功能，制定空间规划重点管控措施，结合空间开发强度，管控三类空间、六类分区。

新设立的国家自然资源部主要职责是对自然资源开发利用和保护进行监管。

如此，若要实现自然资源的这一改革目标，必须明晰自然资源的产权。

2.3.2 构建自然资源绩效评价机制

我国缺乏自然资源资产市场独立经营和必要的资产监管机制以及相应的考核制度，因此，提升国家治理的现代化水平，需要构建一套符合我国自然资源特点的绩效评价机制。

在编制自然资源资产负债表、对部门干部实行离任审计制度的过程中，应当注重信息公开，建立自然资源台账制度，并充分利用各类媒体，通过电视、网络、报纸等各种渠道，共享资源统计信息，接受社会公众监督。

2.4.1 搭建数据共享的“智慧空间”基础平台

国家治理的现代化要求空间规划体系充分利用当前的信息平台，搭建数据共享的“智慧空间”基础平台，实现空间规划数据的共享。

2.4.2 实现监测评估各类项目的数字化

搭建一个智慧监测评估平台，将各种微观尺度的功能模型（空间模式和土地功能）进行融合，动态地评估空间规划的各类项目，提升空间治理的现代化水平。

将现状、规划决策和若干评估融合在一起，形成一整套自动化的解决方案。实现空间规划纳入“一张蓝图”，打破信息壁垒，解决规划冲突，提高行政工作效率。

构建国家空间规划体系，需要制定、修改甚至废止相关的空间规划法律法规，赋予各层级空间规划相应的法定规划地位。西方国家在其空间规划体系构建过程中无不重视立法、修法工作。

因此，我国应加快研究并制定《空间规划法》及相关的法规规章，修改或部分废止《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》《森林法》等相关法律法规，逐步完善地方行政法规、部门规章及相关审批、监督法规，保障空间规划法规的有效执行。

《空间规划法》须紧密结合国家自然资源改革的方案，重点突出土地用途管制和自然资源保护方面的内容，尤其是对人居条件，野生动、植物等资源保护方面，《空间规划法》要制定相关的、可持续发展的规划规章来实现对其的保护。

2.5.2 赋予各层级空间规划相应的法定规划地位

空间规划体系的构建对于实现国家治理现代化的目标具有积极的意义，已被国家高度重视。这一举措是国家深化自然资源改革的具体体现，也是空间规划领域搭建“善治型”治理平台的重要内容。

在国家空间规划改革的背景下，构建提升国家治理现代化的空间规划体系须遵循“目标—战略—空间用途管制—自然资源保护—制度完善”的逻辑思路，整合当前交叉重复的空间规划内容，协调各层级空间规划部门共同推进。基于此，笔者提出为提升国家治理现代化的水平，我国的空间规划需着眼于构建一套统筹全国、相互衔接、分级管理的空间规划体系。

在此基础上，结合当前空间规划领域的改革方案，进一步提出我国空间规划体系的构建应从明晰多规协同事权范畴、加快构建垂直型的空间规划体系、完善自然资源保护机制、搭建空间规划全覆盖的信息平台、制定配套法律和治理体系等方面着手。

着力构建一套多规协同事权明晰、中央与地方“协商共治”、自然资源绩效评价体制健全、数据智慧共享、法律体系完备的空间规划体系。