我国当前所面临的宏观形势与改革开放初期相比，已发生了巨大的变化，资源过度开发、粗放利用和奢侈消费等长期不健康的土地开发和利用方式，导致了一系列国家生态问题和城市发展问题，是推动国家空间治理体系变革的深层次原因，也是生态文明建设背景下，国家发展观变革面临的最大挑战。

新时代国土空间规划和治理首先要面对六个比较严峻的现实问题。

当前，我国城镇化进程尚未见“顶”，发展依然是地方政府的根本诉求。

与此同时，在我国快速城镇化过程中， “土地城镇化快于人的城镇化”已成为普遍现象，城镇人口密度不断下降。2000 至 2015 年，全国城镇建成区面积增长 207%，高于城镇人口增长的 68%，全国人均城镇工矿用地从130 平方米增加到 149 平方米，人均村庄用地达到 317平方米，人均住宅用地已达39.44 平方米。

数量众多、不同层次的开发区一定程度上加剧了城市蔓延和土地粗放利用的趋势。原国土资源部 2017 年开展的 483 个国家级开发区调查数据显示，工业用地综合容积率最高为2.59，最低仅为0.09；建筑密度最高达到 63.6%，最低仅为 7%；工业用地地均税收最高为 119 亿元 / 平方千米，最低只有 100 — 200 万元/ 平方千米。

根据“上海2035”总体规划研究报告，2015 年上海全市建设用地地均产出水平为 8.09亿元 / 平方千米（约 1.24 亿美元/ 平方千米），与国内各大城市同年数据相比，上海处于中上水平，而与东京都（2007 年建设用地地均产出水平为 14.79亿美元 /平方千米）、中国香港（2007年建设用地地均产出水平为 7.98亿美元/平方千米）、纽约（2006年建设用地地均产出水平为7.72亿美元 /平方千米）等城市的历史数据相比，仍有较大差距。

可见， 相较于遏制“规模扩张”所带来的发展恐慌，土地资源利用水平低下的质量问题和空间资源时空错配的结构性问题才是真正影响我国城镇化质量的因素。

国土空间规划整合“多规”的战略意义，并不以约束性为唯一导向，而是主张站在发展与管控统一的立场上，打破传统城乡规划与土地利用规划在扩张与管控上的单一惯性，化“掣肘”为“平衡”。在国土空间的底盘内，在自然资源的底线约束下， 开展城市布局和功能建设，谋划最佳的国土使用效率和生态空间格局，这是新时代国土空间规划与治理的首要逻辑。

我国区域发展不平衡问题由来已久，“胡焕庸线”最具代表性，该线两侧土地的面积比为 57:43，两侧居住人口比为 5.8:94.2， 两侧人均GDP 比为 4.3:95.7， 且八十余年没有大的改变 。

据《中国流动人口发展报告 2016》的统计数据，人口仍将继续向沿江、沿海、沿主要交通线地区聚集，超大城市和特大城市人口或以超大城市和特大城市为核心的城市群的人口将继续增长，会进一步加剧区域发展的不平衡。

从全球范围来看，区域发展不平衡具有普遍的规律性。例如日本从20 世纪 60 年代起先后编制了五次全国综合开发规划，力图解决国土开发“过疏过密”的问题。第三次全国综合开发规划（1977 年）通过新干线、高速公路网建设“一日经济圈”，随后产业向地方分散，居住人口向地方回流及半回流。但第四次全国综合开发规划（1987 年） 制定后，由于技术不断革新，信息化引领产业结构变化，产业向东京集中的趋势不断增强，直至今日。

同样，欧盟为解决区域发展不平衡的问题，在东、西欧合作项目中投入大量的资金 , 然而历史形成的不平衡发展状况并不容易改变。因此，欧盟通过决议，允许欧盟成员国的居民在各国间自由流动 ( 居住和工作)，客观上承认了区域发展的不平衡 。再比如，美国加州城市化水平高达 90%，但人口依然不断从中小城镇向特大城市迁移 。

因此，解决区域发展不平衡的问题，不能盲目地“补短板”，以“输血”造城的方式来模糊界限。

应充分尊重生态环境的客观性，允许一定程度的精明收缩，就如当前某些地区以整体搬迁的方式来解决脱贫问题。当城镇化率超过 50% 后，传统乡村文化、田园风光、农业景观将变成稀缺资源，必将产生农村游、田园悠居的热潮。

振兴乡村， 农业将成为希望产业，农民将成为有吸引力的职业，农村将成为安居乐业的美丽家园。人们将不再以经济为唯一的考量，而把偏好作为自由选择生活在城市或乡村的考量。新时代国土空间规划与治理过程中，精明增长应与精明收缩并存。

城市是文化的容器。城市品质是反映城市本质和内在精神品位的质量统一体。

当前，我国城市品质问题主要体现在三个方面：

一是环境品质

过去近三十年，过度关注经济增长而忽视了城市空间的资源环境承载能力，导致空气污染及生态系统退化现象时有发生。

二是生活品质

全面推进小康社会以及人口结构变化所带来的老龄化、少子化问题，都将对城市社会空间产生深度的影响，在物质供应富足的条件下，个体对多样化、人性化的城市空间活动和归属感的需求将愈发强烈。

三是人文品质

在城市发展建设过程中，防止历史文脉断层和自然景观被破坏、完善城市的整体性以及街道等公共空间的肌理、体现永续发展的城市人文环境营造已成为共识。

城市是人类文明的主要载体，城市毫无疑问也是土地利用的主要场所。国土空间规划主要是整合土地利用规划和城乡规划，既要见土，还要见城，更要见人，从根本上是为了以土地供给侧结构性改革来引领城市治理方式和人的生活方式的转变。

安全问题，是国土空间发展的底线。

一是水资源安全

目前我国 600 多座城市中， 有 400 多座城市缺水，130 多座城市严重缺水。全国 2/3 的省份存在地下水超采情况， 仅华北地区地下水超采就形成了 12 万平方千米的“漏斗区”。

二是粮食安全

一方面，最适宜耕作的东部沿海乃至珠三角、长三角等经济发达地区，已成为“北粮南运” 的主战场。后备资源严重不足，灾害损毁、建设占用等对耕地保护的压力有增无减；另一方面，化肥、农药和农膜的不恰当使用，造成耕地面源污染问题日益严重，由此引发的食品安全问题也越来越受到社会各界的关注。

三是城镇应对自然灾害的能力

全球气候变化将对生态格局产生深刻的影响，亟须增强城镇应对自然灾害的能力。此外， 国防安全、地质安全、网络安全等问题也对国土空间的健康发展提出了新的挑战。

我国土地利用失衡的一个突出表现就是“大城市病”， 主要体现在四个方面：

一是空间工业化

在一定历史阶段， 机械主义规划思想导致我国规划和发展理念为工业化服务，生产用地比例过高且效率较低，生态空间供给不足，居住、工作、休憩、交通、开放空间等的用地矛盾突出。

二空间巨型化

汽车等私人交通工具的迅速增加，抑制了城市公共交通的发展，中、长距离迅速移动的自由成为改变城乡关系的最主要原因 。随之而来的是，大尺度、单一功能的区划成为城市发展的外在表观，城市边界的无序蔓延以及衍生的交通、能源、环境等问题凸显。

三空间政绩化

宽马路、大广场、大园区、大住区等漠视“人本”的城市形象观，往往成为政绩攀比的工具，“一些地方官员的虚荣心决定了城市的天际线”。

四空间资本化

目前我国城镇化出现的空间问题，很大程度上是由于权力和资源过度依赖资本化造成的，土地财政下的房地产、工业化运作等资本规模不断扩大，在推动城镇化进程的同时，明显加剧了城乡区域与城市之间空间功能与价值的阶层分化， 这种分化反映在居住环境、公共设施能级、通勤距离、就业机会、职业结构等空间要素的差异上。

国土空间规划和治理不仅需要关注空间要素的规模、结构、布局和容量等问题，更需要关注对“城市折叠”等社会问题的深层次思考。

空间就是权益 ，“配置什么”“如何配置”“谁来配置”等问题始终难以回避。城市发展成果的共享，要把握好“保”“持”“公”“平”四个平衡点。

因此，国土空间规划在实现“多规”实体“合一”基础目标的情况下，更需要正视当前规划自身的困境。

通过符合新时代要求的规划理念与实施治理手段，克服各类规划长期以来在空间规模、结构、品质、安全、权益、区域协同发展等方面共同存在的不科学、不协调、不可持续的惯性思维逻辑。

从规划理念、语言表达、技术方法、标准规程、法规制度上入手，实现一系列规划领域的自我变革；要从国土空间治理方式上实现根本转型，从而引领国家发展方式和人民生活方式的变革。

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