导言：2020年伊始，上海空间规划设计研究院与《城乡规划》杂志、复旦大学空间规划研究中心联动，策划此次国土空间规划主题系列微谈活动。我们将持续从规划治理、经济发展、人口科学、生态发展、国家安全、地理安全、政府管理、公共卫生、信息科学等多领域专家视角，分享国土空间规划发展进程的全方位解析。
系列主题：本系列推出“空间规划体系的建立与发展展望”主题微谈，对于空间规划体系产生与发展的思想脉络以及未来发展的思考和展望进行总结和分享。
作者：
潘海霞：同济大学建筑与城市规划学院博士研究生，自然资源部空间规划局副调研员
赵 民：同济大学建筑与城市规划学院教授
微谈主题：
“多规合一”是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，体现了“一个问题原则上由一个部门负责”的机构改革思路。本文以空间规划改革的历程及诉求等为切入点，阐述国土空间规划体系的基本内涵和主要特点。
国土空间规划和实施管理是国家治理的重要组成部分，党的十八大以来，中央加大了空间领域的改革和制度建设力度。
中央城镇化工作会议提出，要“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作”。
中央《生态文明体制改革总体方案》提出 “构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”，实现“一个市县一个规划、一张蓝图”。中共中央、国务院《关于加强城市规划建设管理工作的若干意见》曾明确提出要“推进两图合一，探索城市规划管理和国土资源管理部门合一”。
有关部委根据中央的要求，组织开展了一系列改革探索。
- 2014年，国家发改委等四部委组织开展的市县“多规合一”试点工作。
- 2015年，根据《省级空间规划试点方案》开展的省级“空间规划”试点。中共十九大以后，改革方针进一步明确，制度建设快速推进。
- 2018年3 月召开的第十三届全国人民代表大会第一次会议批准了国务院机构改革方案，其中包括组建自然资源部，由自然资源部牵头负责建立国土空间规划体系并监督实施。
- 2019年 5 月《若干意见》公开发布。为了贯彻《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》精神，自然资源部发布了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》。
至此，新时代的国土空间规划体系框架基本明确，相关制度建设和规划编制工作全面启动。
我国是一个幅员辽阔和人口众多的大国，国家治理体系难免会很复杂。在空间发展领域，多年来逐步形成了诸多空间类规划和管理机制，但一直缺乏顶层设计和统一框架。如果深入探究空间资源配置中的部门规划和管理的不协调问题，包括自成体系、内容重叠冲突、缺乏衔接等，可以发现，最根本的原因在于“政出多门”及部门之间的规划逻辑不同和“话语权” 争夺。
为了解决多规不协调甚至打架的问题，在部委事权不变的情形下，曾组织开展了若干试点。尽管取得了一定进展，但形成了不同的“多规合一” 方案，其经验和成果难以复制推广。由此可见，若不改变“政出多门”的体制，仅在编制技术上作探索，难以从根本上解决空间类规划之间的既有矛盾。
经多年探索后，中央最终决定从机构改革入手，将与自然资源保护利用有关的职责集中于新组建的自然资源部，将国土空间规划这“一个问题” 交由一个部门负责，同时“强化国土空间规划对各专项规划的指导和约束作用”，以此来化解以往因体制机制而产生的“多规打架”问题。这可谓是我国国土空间规划体系建构的基本逻辑。
改革开放以来，为满足发展的空间需求和实施空间管理，空间类规划不断增加。但空间治理缺乏顶层设计，治理能力不足，积累了诸多亟待解决的突出问题。
（1）“多规打架”。我国现状空间规划的类型众多，如主体功能区规划、国土规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区规划等。此外，还有诸多涉及空间利用的规划，如交通规划、水利规划、流域规划等专项规划（图 1）。部分空间类规划是由相关领域的立法机构创设的，大部分是政策文件规定，由某个政府部门组织编制。
各级各类空间规划在服务和引导经济社会和城镇化发展、促进国土空间合理利用和保护方面发挥了积极的作用。但也存在类型过多、技术标准不一、职责边界不清晰、内容重复甚至矛盾等问题，以致出现“多规打架” 现象。在新时代的发展中，必须通过深化改革来解决多规不协调的问题。（2）规划审批周期过长。以往各级各类空间类规划的审批主体、审批程序、审查重点各不相同，导致在行政审查阶段协调衔接的过程较长。以国务院审批的城市总体规划为例：
一是直接将编制成果作为上报审批成果，内容繁杂且不区分中央和地方事权，极大地增加了协调难度和工作时间。
二是审查环节多，依据国务院办公厅印发的《城市总体规划审查工作规则》，编制阶段要进行规划纲要的技术审查，成果上报后不仅要书面征求部际联席会议成员单位（共15个）的意见，还要召开部际联席会议审议。如果出现争议，还要反复多次征求意见，编制审批周期动辄数年的状况十分普遍，严重影响了法定规划的时效性。可见规划审批制度亟须改革。
（3）规划实施严肃性、权威性不足。以往各类空间规划实施的保障机制不健全，规划执行不力、修改随意的现象普遍存在；规划朝令夕改， “一任领导、一版规划”“领导一换、规划重来”的现象普遍存在；一些地方领导的发展观念存在偏差，加之规划实施监督制度不健全，导致不尊重规划和违反规划的行为屡禁不止。针对这些矛盾，改革的诉求不仅是要建构统一的国土空间规划体系，更要致力于完善规划监督实施体系。
1.2.2 落实生态文明建设和对接“两个一百年”目标
“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”“必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽”。
在经济发展初期的工业文明时代，我国曾出现过片面强调经济快速发展的现象，在取得巨大经济发展成就的同时，也付出了沉重的资源环境代价。在新时代的发展中，必须树立生态优先和绿色发展的新理念。
国土空间是生态文明建设的空间载体，生态文明建设不仅是理念，更是行动，需要将规划落实到具体的国土空间上。为了统筹安排好对各类国土空间的开发、利用、保护、整治和修复工作，落实底线约束和生态优先，需要系统谋划和搞好顶层设计，并要有体制机制的保障。构建统一的国土空间规划体系，并将国土空间规划的管理职能划归自然资源部，明确了机构职责，体现了党中央、国务院的信任和推进生态文明建设的坚定意志。
《若干意见》 明确了国土空间规划自上而下的传导机制，各级国土空间规划首先要落实国家战略，在细化落实上级国土空间规划要求的基础上，提出本行政区的空间发展目标以及实现路径，这关系到对接“ 两个一百年”的奋斗目标。
“国土”是指国家主权管辖下的地域空间，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等，是由各种自然要素和人文要素组成的物质实体，是国家社会经济发展的物质基础或资源，是国民生存和从事各种活动的场所和环境。“空间规划”是指涉及空间资源保护和利用的空间要素布局和空间用途分类的各单项规划和规划体系。
2.1.2“国土空间规划”“专项规划” 与“国土空间规划体系”
“国土空间规划”是对一定区域内国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括各行政层级的总体规划和与有关行政层级总体规划相对应的详细规划。“专项规划”是指在特定区域、流域和特定领域，为实现特定功能，对空间开发和保护利用作出的专门安排，均是涉及空间利用的相关规划。“国土空间规划体系”是“国土空间规划”与“专项规划”的总称。
相较于“空间规划”，“国土空间规划”强调了规划对象—国土空间所具有的领土和主权属性。国土空间规划既包含尺度、区位、边界三个空间要素，也包含禀赋、人的活动、权益三个与国土相关的要素，以及要有明确的空间范围和边界、清晰的责任主体和权利人。
《若干意见》明确了国土空间规划体系“四梁八柱”的基本框架，即国土空间规划体系的编制和运作体系（图 2）。
国土空间规划体系包含三种编制类型，分别是总体规划、与之对应的详细规划，以及相关的专项规划。
总体规划是对一定区域内国土空间开发保护在空间和时间上作出的总体安排和综合部署，是制定空间发展政策、开展国土空间资源保护利用修复和实施国土空间管理的蓝图，是详细规划的依据、相关专项规划的基础。
国家、省、市、县编制总体规划，下级规划服从上级规划；各地可根据实际条件，结合市、县总体规划或单独编制乡镇级国土空间规划。就总体安排和综合部署而言，国家、省、市、县及乡镇的这一规划均属于总体规划范畴，但实际称谓可有所不同（图 2）。
详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可证、进行各项建设等的法定依据，在市、县和乡镇编制详细规划。在实际工作中，根据城乡两类地域空间和城镇规模的差异，实行差异化的管理方式。
一是以城镇开发边界为界，实行城乡有别的详细规划编制管理办法，落实差别化的空间管控策略。城镇开发边界内，由市、县自然资源主管部门组织编制详细规划，用途管制采用“详细规划 + 规划许可”的方式；开发边界外的乡村地区，按照“有条件、有需求的村庄应编尽编”的原则，由乡镇人民政府组织编制“多规合一” 的村庄规划，为详细规划范畴。
二是考虑到我国各市、县、镇的规模差异大，治理复杂性、管控难度存在巨大差异，因地制宜是必须遵循的基本原则。在城镇开发边界内，可以根据实际需要建立分级体系，如在地块控规之上，可以增加街区控规、单元规划等作为传导落实总体规划的环节。规模较小的城镇，可直接编制地块控规。地块控规的深度应满足核发建设项目规划许可证与审定建设项目报批的管理要求。
专项规划。国土空间规划体系所指的专项规划，是涉及空间利用的相关专项规划，而不是所有的专项规划。即在国家、省、市、县层面，针对特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间利用和保护作出的专门安排。
因而，这里的“相关专项规划”大致包含两类：一类如海岸带、 自然保护地等的专项规划，以及跨行政区域或流域的国土空间规划，由各级自然资源部门组织编制；一类是涉及空间利用的某一领域的专项规划，如交通、能源、水利、农业、旅游等专项规划，由相关主管部门组织编制。《若干意见》明确要求“相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划的强制性内容，其主要内容要纳入详细规划”。
（2）五级
即对应我国行政管理的纵向治理体系，自上而下编制国家、省、市、县、乡镇五级国土空间规划，并根据需要编制相关专项规划，编制深度和要求各不相同。
国家级即全国国土空间规划，是对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，侧重战略性，强调的是国土空间总体格局和政策。
省级国土空间规划侧重协调性， 落实国家级规划，强调省级区域的协调，明确本辖区的总体空间格局。省级行政区的空间规划本身也具有很强的战略性。
市、县和乡镇这三级国土空间规划都侧重于实施性，这是相对于国家和省级国土空间规划的作用而言。市、县级国土空间规划的编制，既要明确对市、县域空间发展和保护的结构性引导，又要将底线管控的相关要求落到实处。乡镇级国土空间规划的编制可以有一定的灵活性，各地可根据实际情况和需要采用不同的模式。
如在地域面积小、治理复杂性低的地区，可将市、县和乡镇级国土空间规划合并编制或同步编制；也可将数个乡镇作为一个编制单位合并编制，在规划批准后由各乡镇分头实施。
对应全国、省、市、县级国土空间规划，可根据需要同步或单独开展相关专项规划的研究和编制工作。此外，依据市、县国土空间总体规划及乡镇国土空间规划，组织编制详细规划。
国土空间规划除了编制体系外，还要有相应的运作体系，基本分为编制审批、实施监督、法规政策、技术标准四个子体系。其中，编制审批和实施监督两个子体系体现规划工作的全流程，法规政策和技术标准两个子体系为规划工作提供法源和技术依据，是规划编制、审批和监督实施顺利进行的保障。
（1）编制审批体系。涉及到明确各级各类国土空间规划编制主体、审批主体和重点内容。全国国土空间规划由自然资源部会同相关部门组织编制，由党中央、国务院审定后印发；省级国土空间规划由省级政府组织编制，经同级人大常委会审议后报国务院审批；国务院审批的市级国土空间总体规划，由市政府组织编制，经同级人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批；其他市县及乡镇国土空间规划的审批内容和程序由省级政府具体规定。
海岸带、自然保护地等的专项规划，以及跨行政区域或流域的国土空间规划，由所在区域的上一级自然资源部门牵头组织编制，报同级政府审批。比如长江经济带国土空间规划，由自然资源部会同相关部门和省、市共同编制，报国务院审批。
其他涉及空间利用的相关专项规划，如交通、水利、农业、市政基础设施等专项规划的编制审批程序不变，仍由相关主管部门组织编制和实施，其编制时要进行相应层级的国土空间规划“一张图”审核。
（2）实施监督体系。明确一级政府、一级规划、一级规划事权，“谁审批、谁监管”，分级建立国土空间规划审查备案制度；以“管什么就批什么”为原则，明确上级政府审查要点，精简规划审批内容。
拟“减少需报国务院审批的城市数量”，除直辖市、计划单列市、省会城市外，不再以人口规模，而是以城市在国民经济社会发展和战略部署中的作用为依据，综合考虑未来城镇化发展的趋势以及中央政府的管控责任，将在国家发展战略全局中的重要节点城市和需要对特殊资源进行保护的城市列入国务院审批城市的名单。
相关专项规划在编制和审查过程中除了要与国土空间规划“一张图”核对外， 在规划批复后还要再叠加到国土空间规划“一张图”上实施监管。在空间用途管制层面，通过国土空间规划对所有国土空间进行分区分类，落实用途管制。
《若干意见》要求强化规划权威性并实施监督，依托国土空间基础信息平台，构建全国国土空间规划“一张图”，上级政府重点对下级国土空间规划中的各类管控边界、约束性指标等控制性要求施行有效的监管。
（3）法规政策体系。国土空间规划编制和监督实施必须基于法制，《若干意见》专门讲了完善法规政策体系问题，要求“研究制定国土空间开发保护法，加快国土空间规划相关的法律法规建设”。在新的立法工作完成前的过渡期，既有的《城乡规划法》和《土地管理法》仍然有效。
自然资源部正在根据《若干意见》的要求，梳理相关法律法规；对改革涉及突破现行法律法规规定的内容，要按程序报批，取得授权后施行；在国家立法和中央部委制定法规和出台政策文件的同时，非国务院审批的市、县及乡镇国土空间规划，根据《若干意见》，“由省级政府根据当地实际， 明确规划编制审批内容和程序要求”。
（4）技术标准体系。国土空间规划涉及到方方面面的技术标准问题；同时，规划工作需要有延续性，需要结合新体系的建构，梳理现有的各类标准规范，并进行必要的调整、合并、优化和扩展，构建起“多规合一”的统一国土空间规划技术标准体系，包括国土空间规划编制方法和技术规程，规划入库标准以及实施监管的规范性要求等，涵盖规划编制、实施、监管的全过程。
根据 2017 年修订的《标准化法》，标准分为国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。据此，规划行业、地方有关部门等也应参与国土空间规划编制和实施技术标准的制定工作。
学习解读《若干意见》，参考有关报告 ，国土空间规划体系的建构主要有如下特点。
相比 2014 年四部委组织开展的“多规合一”试点，《若干意见》作为中央的决策，明确将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间类规划整合为统一的国土空间规划。接下来的国土空间规划编制将按照统一的规划分区及用途分类，实现一级政府“一本规划、一张蓝图”的改革目标。在本次国土空间规划编制过程中，同步构建上下贯通、一个标准、一个体系、一个接口、一张底图、数据共享的信息平台，实现“一个平台”；在同一个信息平台的基础上，整合各类空间关联数据，包括各相关专项规划的主要空间数据，构建从国家到市、县的国土空间规划“一张图”，实施监督信息系统，形成覆盖全国、动态更新的“一张图”。同时，对相关专项规划建立“一张图”审核机制，强化国土空间规划对各专项规划的指导和约束作用。实现真正意义上的“多规合一”，才有望解决各类空间规划重复、矛盾、打架的问题，并为“一张蓝图干到底”提供基础性保障。
国土空间规划的跨度大、覆盖广，可谓是“纵向到底”“横向到边”， 因而承载的使命也前所未有地贯穿了从宏观到微观的多个领域。它既要承载和落实国家开发战略，发挥宏观功效，又要满足人民群众对美好生活向往的具体诉求，在微观层面发挥功效。
具体而言，国土空间规划在自然资源配置和空间布局上发挥战略统领和刚性控制作用，强调底线约束，自上而下地编制五级总体规划，通过约束性指标、“三条控制线”等管控边界、刚性控制要求，逐级落实国家战略和制定地方空间发展战略。
在市、县和乡镇层面，要尊重地方发展权，推进现代化治理转型和事权匹配，国土空间规划强调以人为本，改变过去见物不见人的情况，重视城市和镇村内部功能布局和空间结构的科学合理与高效，完善与人民生活密切相关的各类公共服务设施配套，并着力改善城乡空间品质。
过去的规划工作较为强调规划编制的科学性和审批的程序性，相对忽视规划实施，包括没有明确的监管要求和重点。《若干意见》将建立规划体系和监督实施作为一项整体的工作，给予了同等的重视。
在技术角度，新的规划体系强调下级规划服从上级规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划；规划编制的科学性是严格执行的前提，强调以国土“三调” 的真实数据为基础，开展资源环境承载能力和国土空间开发适用性评价（即“双评价”）、现状评估和风险评估（即“双评估”）等基础性工作，开展重大问题专题研究。
《若干意见》 重申了“规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划”的现象。在工作机制角度，要求“组织、人事、审计等部门要研究将国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计，作为党政领导干部综合考核评价的重要参考”。从制度建设、监管手段上，使规划从编制审批到监督实施形成闭合环。
《若干意见》提出要“推进‘放管服’改革”。“放管服”，具体而言，就是“简政放权、放管结合、优化服务”。国土空间规划体系的建构体现了“放管服”的原则，强调了“一级政府、一级事权”，“管什么就批什么”；编制事权要下沉，但审批内容要明确。
自然资源部为落实《若干意见》，发文进一步明确了省级和国务院审批的市级国土空间总体规划的审查要点。重点从目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系四方面进行控制性审查。同步简化报批程序，从而压缩审批时间。
在实施项目规划审批中，也要体现“放管服”。包括优化现行建设项目用地（海）审批、规划选址以及建设用地规划许可、建设工程规划许可等审批流程，力求实现“多审合一” 和“多证合一”，以提高行政效能和优化营商环境。
国土空间治理能力的提升离不开现代化的技术手段。落实《若干意见》的要求，新的规划体系要运用先进数字技术支撑国土空间规划编制、审批、实施、监测、评估、预警，实现规划编制全过程、规划实施的全周期监管。
本轮市、县级国土空间总体规划编制，要求同步搭建国土空间基础信息平台，整合各类空间关联数据，搭建从国家到市、县级的国土空间规划实施监督信息系统，形成覆盖全国、动态更新、权威统一的国土空间规划“一张图”。
今后可通过平台对相关专项规划进行“一张图”核对，以确保不突破底线、红线和边界，从而真正实现国土空间规划对各专项规划的指导、约束和落实国土空间用途管控。
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