自党的十八大以来，推进生态文明建设和建设美丽中国成为实现中华民族伟大复兴的重要内容。2015年，中共中央、国务院联合发布《生态文明体制改革总体方案》，明确了生态文明建设的方向和要求。

党的十九大报告进一步指出，要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。

在此背景下，构建面向生态文明的城市空间治理体系，以自然资源用途管制为核心，合理配置空间资源，成为保障人与自然和谐发展的战略选择。

2018 年3 月，新一轮国务院机构改革方案出台，成立新的自然资源部，这一改革部署契合了山、水、林、田、湖、草“生命共同体”系统保护的需要，有助于通过有效的空间治理体系实现山、水、林、田、湖、草“生命共同体”的整体保护、系统修复、综合治理，进而形成统一的自然资源使用规则，有效发挥空间治理的措施，实现国土资源的可持续利用。

在当前“ 全国— 省— 市— 县（市）—乡镇”等不同层级的空间治理体系中，省级层面通过统筹全域资源配置、协调区域资源，发挥落实国家战略部署、引领地方发展、指导市县管控等“承上启下”的重要作用。

因此，省级空间治理在国土空间治理体系中尤为重要。然而，由于长期以来自然资源管理分属于发改、国土、住建、环保、林业、水利等多个部门，各部门的分头管理造成了自然资源配置的“不平衡不充分”现象，甚至出现了同一资源类型的管控矛盾。

因此，在建设生态文明的要求下，有必要重新审视省级空间治理的要素。

当前，在我国的空间治理内容中，规划发挥了重要的引领作用。经过多年发展，我国省级层面已经形成了以主体功能区规划、城镇体系规划、土地利用规划、生态红线规划等为主体的空间规划类型，且各空间规划已经成为相应主管部门实施空间开发管制的重要手段，并在优化国土开发格局、配置空间资源、促进区域协调发展等方面发挥了重要作用。

然而，由于技术标准、编制办法以及各部门规划目标的不同，各空间规划在空间资源利用方面出现了技术标准、坐标系、用地指标、用地分类标准、表述方式、规划年限不统一的情况，甚至频频出现空间利用规划相互矛盾等问题，已深刻影响了我国空间治理和空间发展的效率。

本文围绕当前省级层面有关的空间规划，以江苏省为例，主要包括《江苏省主体功能区规划》《江苏省城镇体系规划（2015 — 2030 年）》《江苏省土地利用总体规划（2006 — 2020年）》和《江苏省生态红线区域保护规划》，系统地分析了各规划在空间治理内容和实施中的矛盾冲突。

由于目前省级空间规划多为部门规划，体现的战略导向也各有侧重。

省级主体功能区规划在战略上落实深化了国家主体功能区规划，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局。

《江苏省主体功能区规划》以“紧凑型开发、开敞型保护”为基本导向，构建城市化、农业和生态三大空间开发战略格局。

其中，城市化空间格局为“核心双带多极”，规划形成“核心优化、双带重点、多极拓展”的城镇空间结构；农业空间格局为“沿江农业带、沿海农业带、太湖农业区、江淮农业区、渠北农业区”构成的“两带三区”结构；生态空间格局为“长江、洪泽湖—淮河入海水道、海岸带、西部丘陵湖荡屏障”构成的“两纵两横”结构（图1-a）。

图1a 主体功能区规划的城市化格局图

城镇体系规划传统上是以城镇空间为规划重点，强调城市规模结构、职能结构、等级结构和基础设施网络的“三结构一网络”的规划，在空间战略上强调对城镇和城市群空间的发展引导，以及对区域开敞空间的战略管控。

江苏省的省域城镇体系规划编制较早，2001 年经国务院办公厅同意批复的《江苏省城镇体系规划（2001— 2020 年）》，提出了“集聚发展、集约经营”的理念，在全省构建城镇轴、都市圈，规划形成“三圈五轴”的城镇空间结构，即“三个都市圈（南京、苏锡常、徐州）和五条城镇聚合轴（徐连、宁通、沪宁、新宜、连通）”。

2015年经国务院办公厅同意批复的《江苏省城镇体系规划（2015 — 2030 年）》，坚持“紧凑型城市、开敞型区域”的理念，融入区域差别化发展内涵，提出了“一带两轴、三圈一极”的城镇空间结构，即沿江城市带，沿海城镇轴和沿东陇海城镇轴，南京都市圈、徐州都市圈、苏锡常都市圈（图1-b）。

图1b 城镇体系规划的城镇空间结构规划图

从以上两版规划的编制来看，江苏省城镇体系规划的战略重点从强化城市群转向发展城市群，保护开敞空间。

土地利用总体规划的空间战略以耕地尤其是基本农田保护为出发点，严格控制建设用地的总量。

《江苏省土地利用总体规划（2006 — 2020 年）》强调优先保护苏北、苏中粮食主产区，特优农产品产业区的农用地和基本农田，形成了开敞型的保护空间；积极优化“苏锡常都市圈”和沪宁沿线产业带用地结构，重点保障沿江、沿海、沿东陇海线产业带的建设用地增长（图1-c）。

图1c 土地利用总体规划的城镇发展与

重点调控区域示意图

总体来看，省级各类空间规划依据各自部门的事权提出相应的发展战略，虽然呈现出不同的战略表达，但总体战略意图相似。如江苏省的主体功能区规划、城镇体系规划、土地利用总体规划均体现了“紧凑型城镇空间、开敞型农业和生态空间”。

但主体功能区规划的城镇格局更加强调整体的均衡性，城镇体系规划重点突出城市群优先，而土地利用总体规划则是在保留农业空间的基础上，优先保障城市群的建设用地。

省级空间规划基于不同的技术标准和管控要求，进行了空间分区。

省级主体功能区规划原则上是以县级行政区为基本单元，确定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类空间政策单元，在具体分区划分上，要求将国家层面的主体功能区确定为相同类型的区域，保证数量、位置和范围的一致性。

《江苏省主体功能区规划》划定的优化开发区域为经济比较发达、人口较为密集、开发强度较大、资源环境问题凸显，应该优化进行工业、服务业和城镇开发的城镇化地区；重点开发区域为具有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚经济和人口条件较好，应该重点进行工业、服务业和城镇开发的城镇化地区；限制开发区域包括农产品主产区和重点生态功能区，是应该限制其进行大规模、高强度工业化、城镇化开发的地区；禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他需要特殊保护，禁止工业化、城镇化开发，并呈点状分布于优化开发、重点开发和限制开发区域之内的生态保护地区（图2-a）。

图2a 江苏省主体功能区规划空间分区

城镇体系规划的空间分区为引导空间开发建设行为的空间管制分区，一般划分为禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和已建成区。

《江苏省城镇体系规划（2015 — 2030 年）》中的禁止开发区主要包括省级以上自然保护区核心区和缓冲区、风景名胜区核心景区、森林公园的重要景点和核心景区、水源保护区的一级保护区、基本农田保护区、煤炭矿区、重要区域安全保障区等；

限制建设区主要包括区域性敏感基础设施的控制地带、区域性交通设施走廊、一般区域安全保障区、重要水体的控制协调地带、水网密集地区的控制协调地带、省级以上旅游度假区、地下文物埋藏区和其他生态保障空间等；

适宜建设区为城镇和农村建设发展优先选择的地区；已建成区为现状已形成的城乡建设空间和各类基础设施、公共设施建设空间（图2-b）。

图2b《江苏省城镇体系规划（2015 — 2030 年）》

中的空间管制分区

土地利用总体规划的空间分区是面向土地利用的方向引导、耕地和基本农田保护、建设用地规模要求来划分的。

《江苏省土地利用总体规划（2006— 2020 年）》以设区的市为基本单元，划分为苏锡常、宁镇扬泰、通盐连和徐宿淮四个土地利用综合区（图2-c）。

图2c《江苏省土地利用总体规划（2006 — 2020 年）》

中的土地利用综合分区

生态保护红线区域保护规划以保护空间为主体。《江苏省生态红线区域保护规划》划定的需要保护的生态红线区域类型为十五类，包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质遗迹保护区、湿地公园、饮用水水源保护区、海洋特别保护区、洪水调蓄区、重要水源涵养区、重要渔业水域、重要湿地、清水通道维护区、生态公益林、太湖重要保护区、特殊物种保护区（图2-d）。

图2d 江苏省生态红线区域分布

从省级空间规划的空间分区来看，主体功能区规划和生态红线区域保护规划的分区之间存在一定的重叠。

如主体功能区规划的限制开发区域内包括了划定的若干县城区和重点中心镇等点状重点开发区域，与生态红线区域规划中的某些自然保护区与风景名胜区、森林公园相互交叉、重叠。

从各规划的空间分区相关关系来看，城镇体系规划中的禁止建设区、限制建设区包括了主体功能区规划中的禁止开发区域和各类生态红线区域。

但禁止建设区仅包括需要禁止建设的部分，而主体功能区规划的禁止开发区域包含了国家级和省级自然保护区、国家级和省级风景名胜区、国家级和省级森林公园、国家地质公园、饮用水水源区和保护区、重要渔业水域、清水通道维护区这七类保护空间的整体范围，类型明显少于生态红线区域划定的保护空间。

但由于保护级别的区别，每类保护空间的范围要大于城镇体系规划确定的禁止建设区。

各类省级空间规划都有着定量管控的指标。

主体功能区规划突出对全域国土空间开发的管控和引导，其空间分区是以约束开发冲动为主旨、以开发强度为单一坐标，对各个区域作出的层次性类型划分，其核心管控指标为国土开发强度。

《江苏省主体功能区规划》提出，到2020 年，江苏省的开发强度控制在20.7% 以内。省域城镇体系规划突出对全省城镇化发展水平的引导，其核心管控指标为城镇化率和城镇规模。

《江苏省城镇体系规划（2015 — 2030 年）》提出，至2030 年，江苏省城镇化率达到80%，形成由2 个特大城市、15 个大城市、12 个中等城市、28 个小城市、540 个乡镇构成的等级规模体系。

省级土地利用总体规划主要是为了落实国家下达的指标和任务，调控设区的市的土地利用规模，其核心管控指标包括城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地规模和新增建设用地规模、耕地保有量、基本农田保护面积等。

生态保护红线规划突出对生态空间保护面积的控制，明确各设区的市、县（市）需要保护的各类生态红线的面积、比例（图3）。

图3 江苏省“紧凑型城镇、开敞型区域”

的空间发展战略构想示意图

《江苏省生态红线区域保护规划》在全省共划定的生态红线区域总面积为24103.49 平方千米。其中，陆域生态红线区域总面积为22839.58 平方千米，占全省国土面积的22.23%；海域生态红线区域面积为1263.91 平方千米。

根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21 号），主体功能区规划分为国家和省级两个层级来编制，且原则上以县级行政区为基本单位，因此缺乏下一层级规划的空间落实，主要通过同步制定与主体功能区配套的政策来加以实施。

《江苏省主体功能区规划》制定了“财政、投资、产业、土地、环境、人口、应对气候变化、绩效考核和评价”等具体政策。

城镇体系规划以《城乡规划法》为依据，通过下一层级的城市总体规划等法定规划进一步实现空间落地，同时在省级层面通过对重大项目选址的管理加以落实。

土地利用总体规划以《土地管理法》为依据，主要通过编制下一层级的土地利用总体规划，制定土地利用年度计划、建立土地利用总体规划评估制度、土地调查制度和土地统计制度来加以落实。

《江苏省生态红线区域保护规划》确定的各类保护空间与市、县级生态红线区域保护规划中的相关内容保持一致，从省级层面实现空间落地。

对划定的具体生态红线区域类型，通过相应的法律法规实施管理，如《自然保护区条例》《风景名胜区管理条例》等，同时制定配套的生态补偿政策，促进地方生态保护的积极性。

在新一轮机构改革的背景下，国家机构改革将原来分散的空间规划职能整合到自然资源部，体现了当前国家空间治理的基本逻辑，即整体性治理，根除多个空间规划的冲突，支持生态文明建设。

当前空间治理上的差异，已经难以适应所有自然生态空间用途管制的空间治理新要求。

从国外较为成熟的经验来看，如日本、英国、德国等，在空间治理上注重空间规划引领，强调配套法规的完备，同时注重底线思维，优先保护生态空间，而对其他经济活动实行空间引导，强化资源的价值提升，活化利用自然、景观和文化资源，将地方特色资源作为促进区域活力的重要方面。

借鉴国外经验，在制度变迁的背景下，我国省级空间治理的关键要素应重点关注以下几方面的内容。

统一机构职能之后，自然资源部将“履行全民所有各类自然资源资产所有者职责”，统一行使用途管控与空间规划职责，使空间治理形成从规划编制、实施到监管统一的整体。

因此，需要整合当前主体功能区规划、城镇体系规划、土地利用规划等空间规划的发展战略，围绕自然资源的用途管控，形成省级政府统一保护与利用、协调发展的战略格局。

江苏的自然资源分布较为集中，全省水网密布，总体地势平坦，仅北部边缘（徐州、连云港）以及西南地区（苏州、南京、常州、镇江）分布着丘陵、山地，其余部分皆为平原。

经过多年的发展，江苏形成了较为明显的南、中、北城镇化差异格局，沿江地区的国土开发强度较大，苏北腹地和苏南丘陵地区的农业和生态资源集中。

在制定空间发展战略时，应充分考虑资源分布和城镇发展的差异，利用不同地区的优势发展条件，全省统筹，把不可流动的区域发展条件和可以流动的人的平等发展权有机结合起来，进一步提升城市带（轴）的集聚效应，促进产业集聚与人口集聚相协调，引导开敞空间的特色发展，在全省形成“紧凑型城镇、开敞型区域”的保护与利用并重的区域空间发展战略（图3）。

图3 江苏省“紧凑型城镇、开敞型区域”

的空间发展战略构想示意图

2.2.1   自然生态空间

自然生态空间主要包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等多种类型。

在以自然资源管理为重点的省级空间治理体系中，须强化山、水、林、田、湖、草“生命共同体”的基本共识，以资源承载力分析和国土空间开发适宜性评价为基础，明确从省级层面需要保护的自然生态空间，形成由山、水、林、田、湖、草构成的生态保护红线（图4），并实现对下一层级自然生态空间的定量、定界、定标管理，从上至下统一自然生态空间的刚性管控。

图4 江苏省国家级生态保护红线

对江苏而言，“山”主要为各地划定的山体资源特殊保护区，包括以下六类：

“水”主要为纳入《江苏省骨干河道名录》的流域性河道、区域性骨干河道、重要跨县河道、重要县域河道。

“林”主要包括国家和省级重要生态功能区内予以特殊保护和严格控制的生产活动区域、省级和国家级公益林地、军事禁区、自然保护区实验区、国家森林公园和沿海防护林基干林带内的林地。

“田”主要为土地利用总体规划划定的永久基本农田。

“湖”为纳入《江苏省湖泊保护名录》的面积在0.5 平方千米以上的湖泊、城市市区内的湖泊、作为城市饮用水源地的湖泊。

“草”为分布于沿海地区的滩涂草地。

自然生态空间不仅拥有自然属性，还拥有资产和价值属性，即经济和社会属性。新形势下的空间治理，要求绝不是单一地保护自然生态空间，而是在保护的前提下科学合理地利用资源，平衡协调各方利益、各类要素的关系，同时，还要高质量、高效率地开发利用自然资源，发掘自然资源的最大价值。

省级空间治理要充分挖掘地方特色资源，将其作为一个重要的增长点，加强对重点特色资源的利用引导，整合山水、景观、文化、建筑等要素，结合自然地理与文化及城镇发展格局，以重要的城乡聚落、自然地景、人文活动和传统产业等特色资源分布格局为基础，打造各具特色的风貌区。

2.2.2   历史文化资源

党的十九大报告明确提出，要“坚定文化自信，推动社会主义文化繁荣兴盛”。

随着中国特色社会主义进入新时代，随着人民对物质文化的需求变为对美好生活的需要，文化建设也要提升至更高的层面。作为文化传承的重要载体，历史文化资源的保护在省级空间治理中也应得到重视。

江苏省拥有丰厚的文化资源和历史遗存，由于区域经济社会发展不平衡以及认识水平的差异，不同区域的历史文化资源保护程度及其在经济、社会、文化等效益方面存在较大的差异，需要本着对文化传承的历史责任感，坚持“保护为主”“合理利用”的原则，在省级层面明确需要保护的历史文化资源，主要包括世界文化遗产、国家历史文化名城内的历史文化街区和省、设区的市人民政府公布的历史文化街区等，保护文物单体及其赖以存在的环境。

2.2.3   区域性设施廊道

能源、给排水、通信以及环境设施等基础设施是保障城镇正常运行和健康发展的物质基础，省级空间治理应将这些基础设施作为城镇发展的支撑进行统筹协调。

结合江苏省建设的实际情况，省级空间治理需要管控的区域性设施廊道应主要包括区域交通设施、区域能源设施、区域敏感设施三类。

其中，区域交通设施包括高速铁路、城际铁路、其他铁路干线和高速公路通道地区；区域能源设施包括核电站、风电场、500 千伏以上高压走廊、输油输气管道走廊；区域敏感设施包括日处理能力大于1000 吨的垃圾焚烧厂、日处理能力大于500 吨的垃圾填埋场。

同时，发挥区域基础设施和公共设施对城镇布局和产业发展的引导作用，促进人口转移和用地置换，引导人口、产业集聚，重点统筹协调区域性设施廊道布局，减少其对城镇布局的影响，加强区域基础设施通道的安全防护。

2.2.4   城市群的空间协同引导

城市群已成为我国主体的空间形态，成为推动新型城镇化、支撑区域发展的重要增长极，党的十九大报告明确提出，要“以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，省级空间治理更应强化城市群的空间集聚效应，共同保护自然生态空间，加强对区域基础设施的协调，引导工业化、城镇化向都市圈、城镇轴、增长极等集聚，以“城市群”为单位统筹配置基本公共资源，促进城乡区域协调发展，共同分享发展成果。

江苏省已经形成了南京、苏锡常、徐州三大都市圈，在推进全省城镇化发展、整合城镇群体优势、促进区域经济社会发展上发挥了重大的作用。

当前江苏省正在推进实施“1+3”重点功能区战略，将扬子江城市群作为落实“一带一路”倡议和长江经济带建设两大国家战略的重要载体。

在推进城市群建设中，省级层面应重点关注打通“断头路”、共同保护跨区域生态空间和开展环境治理、协同建设邻避设施、共同保障区域安全等内容，协同推进区域发展。

2.3.1   重构空间规划体系

空间规划是以空间治理和空间结构为主要内容，以用途管控为主要手段，具有全国统一、相互衔接、分级管控的特点，是构建我国空间治理体系的重要组成部分。

中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，明确空间规划分为国家、省、市县（设区的市的空间规划范围为市辖区）三级（图5）。

图5 各层级空间规划示意图

因此，省级层面规划作为在全国空间规划中发挥承上启下作用的重要节点，应在资源约束的前提下，重构一个协调、有序的空间规划体系。

根据“一级政府一级事权”的原则，省级政府重点解决宏观性和战略性问题，县（市、区）政府重点解决如何贯彻落实上位要求，而地级市政府既要解决如何贯彻落实省级政府的发展要求，也要为所辖县（市、区）政府的具体发展予以指引。

在规划编制上，应该是“自上而下”与“自下而上”双向统筹的过程—国家和省级空间规划不应该是市、县空间规划的拼合，市、县空间规划也不应该是上级空间规划的简单落位。

2.3.2   统一空间规划信息平台

目前，江苏省的国土资源部门、住建部门都建立了各自的空间信息系统，但由于空间信息不共享，造成各空间规划之间的冲突。

新形势下，省级空间治理需要全面、准确地掌握自然资源的“家底”。因此，须在省级层面建立统一的自然资源空间信息平台，实现统一调查评价、统一确权登记，从而解决涉及空间规划的空间数据、坐标系统等基础性问题，为空间规划提供“统一的底图、统一的底数、统一的底线”。

2.3.3   加强空间规划实施监测评估

从省级层面建立空间规划实施的监测指标体系，以空间规划制定的约束性指标为基础，建立评价地方城乡建设进展和成效的关键性指标，反映规划的目标导向和管控要求。

建立规划体检评估机制，对规划实施开展年度体检，重点监测评估区域运行状态和质量、年度计划实施情况和规划执行情况，提出下一年度工作重点。同时，每五年开展规划实施评估，对规划的实施环境、目标实现程度、实施绩效、实施保障以及规划适应性开展科学的评估。

党的十九大报告将“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容，之后的机构改革，更加明晰了国土空间用途管控将是国家空间治理的重要内容。

省级层面的空间规划在国家空间治理体系中居于承上启下的战略地位，需要重新审视当前各部门规划在空间治理上的冲突和矛盾。

同时，需要从全省“一盘棋”的角度，围绕自然资源管理，深化生态文明体制改革的要求，重构空间规划体系，守护资源底线，提升特色资源价值，加强城市群的协同发展，为推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局、建设美丽中国提供保障。

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