中国人口城镇化和老龄化的大势已定，这也是新时代社会主义现代化建设时期的常态和基本国情。两者相互交织、重叠，正在加快城市的人口老龄化速度。

当前，中国积极应对人口老龄化已形成国家层面的战略方针，并指明新时代城市规划的核心价值在于适老化，即城市发展的软环境要充分与老龄社会相适应，城市建设的硬环境要切实体现老年友好理念。

原新  南开大学经济学院教授，老龄发展战略研究中心主任

金牛  南开大学经济学院博士研究生

人口城镇化和人口老龄化大势已定

人口是城市发展中最活跃的基础要素，掌握人口的基本情况是确保城市规划合理制定和有序实施的前提。中国当下和未来人口情况的基本特征是人口城镇化持续加深、人口老龄化不可逆转，且两者相互交织、重叠。

城镇化包括农村地区或自然区域转变为城镇地区的土地城镇化、产业结构转变的经济城镇化，以及农业人口转变为非农业人口的人口城镇化等。

其中，人口城镇化又分为两种路径：一是人口迁移和流动的城镇化。这种城镇化一般是由中青年劳动力人口牵引，最终带动低龄子女和高龄老人随迁，形成全龄人口城镇化，主流是人口从农村迁徙到城市。

二是农村就地城镇化。随着农村现代化程度的提高，农村转为城市；或由于城市发展扩张，将周边农村区域纳入城市。

无论哪种路径的人口城镇化，均体现了以人为本的价值理念，是实现经济和城市高质量协同发展的重要驱动力，也是中国着力推进新型城镇化建设的核心。

改革开放以来，中国人口城镇化持续加速发展。根据历次人口普查数据，1953 年至1982 年的三十年间，中国人口城镇化率从13.3% 上升至20.9%，提高了7.6 个百分点，升幅约0.6 倍；

但1982 年至2010 年的近三十年间，人口城镇化率从20.9% 上升至49.7%，攀升了28.8 个百分点，升幅约1.4 倍。

改革开放以来的人口城镇化发展速度，比改革开放之前高出1 倍以上。2019 年，人口城镇化率进一步增至60.6%，已提前实现《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》和《国家人口发展规划（2016—2030 年）》中设定的“2020年达到60% 左右”的目标，正在向“2030 年达到70%”的目标不断跃进。

中国人口城镇化的远期目标设定为，在21世纪中叶全面建成社会主义现代化强国之时，城镇化水平达到75%~80%。

2019 年末，中国总人口为14 亿人，城乡人口数量分别为8.48 亿和5.52 亿。据《世界人口展望2019》中方案预测，中国总人口在2031 年达到峰值14.6 亿人，随后步入人口负增长时代，当2050 年总人口减少至14 亿人左右时，若实现既定的人口城镇化目标，则预计中国城镇人口还将在现有基础上再增加2 亿~2.7 亿人，相应地，农村人口将减少2 亿~2.7 亿人。

这表明，人口仍会持续向城镇聚集，人口城镇化将形成持续加速的常态。

新时期，中国人口城镇化在持续加速过程中谋求质量转变。回顾改革开放发展历程，农村剩余劳动力被充分释放，并成为流动人口的“主力军”，向城市持续聚集。

但随着劳动力等资源供给格局以及产品和服务需求格局发生变化，人口红利的机会窗口逐渐收窄，资源环境压力和触顶风险越发显著。

加上全球竞争加剧，中国经济必须也正在由高速增长转向高质量发展，粗放型城镇化模式越发不可持续。虽然城镇化速度仍在加快，但城镇化发展模式却逐渐由速度型转向质量型，树立以人为本的城镇化发展理念，提高基本公共服务质量与常住人口覆盖率，推进农业转移人口市民化及社会融入，提高劳动力的利用效率，提高资源环境利用率，推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，收获质量型人口红利，是新时期人口城镇化持续加速和高质量发展并举过程中必须纳入城市规划框架的关键要点。

人口老龄化是在生育率和死亡率水平双下降以及老年人口平均预期寿命延长的综合作用下，人口年龄结构变迁的结果，也是人类社会文明进步的重要标志。

在世界范围内，发达国家率先完成了人口转变，进入“低出生、低死亡、低自然增长”的阶段，“领跑”全球人口老龄化趋势。

中国人口老龄化起步较晚，2000 年60 岁及以上老年人口（本文老年人口相关数据采用60 岁及以上的统计口径）达到1.3亿人，老龄化率达到10%，正式迈入老龄化社会。

2019 年老年人口规模几乎翻倍，达到2.54 亿人，老龄化率上升至18.1%，人口老龄化程度日益加深。

面向老龄社会的城市规划必须全面研判人口老龄化的主要特征。

一方面，中国人口老龄化具有老年人口规模超大、老龄化速度超快和老龄化程度超高等基本特征。

与发达国家人口老龄化相比，中国人口老龄化演进和发展的速度较快，正在从“追赶”状态向“超越”状态迈进。

根据《世界人口展望2019》中方案预测，中国老年人口将于2025 年达到3 亿人，老龄化率超过20%，进入深度老龄化社会。中国仅用25 年时间就从老龄化社会走向深度老龄化社会，比发达国家用时平均减少45~50 年。

中国老年人口将于2041 年达到4.4 亿人，老龄化率跃升至30%，进入重度老龄化社会。从深度老龄化社会走向重度老龄化社会，中国仅用16 年，比发达国家用时平均减少14 年。

到21 世纪中叶，中国老年人口将达到4.9 亿人，老龄化率上升至34.6%，均超过发达国家相应的数值，其中，老年人口规模超出0.6 亿人，老龄化率超出1 个百分点。

到21 世纪末，老年人口规模仍将达4亿人以上，老龄化率高出发达国家2个百分点，为37%左右，中国即将进入世界老龄化程度最高的国家队列，人口老龄化是中国21 世纪不可逆转的基本国情。

另一方面，不可逆转的中国人口老龄化同时具有高龄化压力持续加大的延展特征。

高龄化一般指80 岁及以上人口占60 岁及以上人口的比重趋于上升的过程。2000 年，中国刚进入老龄化社会时，人口高龄化率为10% 左右，据《世界人口展望2019》中方案预测，该比率将在2045 年达到20%，2066 年达到30%，21 世纪末超过37%。从10% 升至20% 用时超过45 年，从20% 升至30% 仅用时21 年。

高龄化演进速度加快，老人赡养压力加大，必然对未来的城市规划提出新要求。

改革开放之后，中国人口城镇化步入加速发展快车道，进入21 世纪以来，中国人口老龄化进入快速演进期，人口城镇化和人口老龄化在发展和演进中交织、重叠。

人口从农村向城市迁移和流动，农村发展为城镇，或城市扩张将农村并入，均是推动人口城镇化发展的重要驱动力，也是引发城乡人口老龄化格局变迁的关键力量。

《国家应对人口老龄化战略研究总报告》预测数据显示，在城市人口老龄化速度加快发展的作用下，中国将在2023 年迎来城乡老龄化规模反转点，届时城镇老年人口规模将超越农村，到2050 年，其超出的规模将达到1.5 倍左右。

在人口城镇化和老龄化动态交织的过程中，城市老龄化速度不断加快、规模持续扩大是人口与经济发展的新常态，也是21 世纪不可逆转的基本国情。

新时代，城市规划应该立足当下，面向未来，积极关注人口城镇化和老龄化交互重叠的特征。

人口是经济社会发展的基础性、长期性和战略性要素，人口老龄化是当下和未来人口要素的基本特征，对经济社会发展具有全方位、长周期和深层次影响。

基于世界卫生组织的“积极老龄化”倡议，中国广泛开展了“积极应对人口老龄化”的行动，逐渐探索出具有中国特色的战略方针。

在人口城镇化和老龄化动态交织的过程中，把握好国家层面的战略方针，是城市规划实施方向的保障。

“积极老龄化”是积极应对人口老龄化的理念基础。

2002 年，在第二次老龄问题世界大会上，世界卫生组织正式提出“积极老龄化”理念，并将其定义为“提高老年人的生活质量，创造健康、参与、保障（安全）的最佳机遇”，形成了老龄化政策和行动的基本支柱，即健康、参与和保障。

2006 年，中共中央国务院印发《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，提出“积极应对人口老龄化”，并明确了相应的政策框架。

实践表明，积极应对人口老龄化是基于“积极老龄化”理念和“健康老龄化”目标，面向老龄社会的重要部署。积极应对人口老龄化已成为新时代的国家战略。

这表明党和政府高度重视人口老龄化工作，倡导全社会树立“积极老龄化”理念，并将积极应对人口老龄化作为国家长期的战略任务。

中国积极应对人口老龄化战略的基本理念在于“发展、保障、健康、和谐、参与”。

其中，

“发展”是本质，增强经济实力和可持续发展能力，有助于夯实化解老龄问题的经济基础；

“保障”是支撑，养老、医疗和长期照护保险制度是老年人社会保障体系的重要支柱；

“健康”是关键，健康是“发展”和“保障”的目标，是“和谐”和“参与”的前提；

“和谐”是追求，积极应对人口老龄化有利于维护社会和谐稳定；

“参与”是体现，鼓励老年人积极参与生产性活动、家务劳动和志愿者活动，有助于延展老年人的人生价值。

中国积极应对人口老龄化战略的基本框架在于着力构建六大体系。

突出养老服务体系建设，提升老年人参与感、获得感和幸福感，增进老年人福祉，是中国制定积极应对人口老龄化基本方针的主要着力点。

2011 年，《中国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》强调，建立“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系，积极应对人口老龄化。

2016 年，《中国国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》则将建设养老服务体系的基本方针修正为“居家为基础、社区为依托、机构为补充”。

从“机构为支撑”到“机构为补充”，是充分结合中国养老文化传统，遵循现实国情，针对“机构养老”模式提出的最新定位，即发挥“机构养老”模式对高龄和失能、半失能等刚需老人群体，以及城市“三无”和农村“五保”等特殊老人群体的托底作用；

也从国家层面凸显“居家养老”和“社区养老”在“中国式”养老中的重要地位，契合“90—7—3”养老服务体系目标，即90% 的老年人居家养老，7%的老年人社区养老，3%的老年人入住机构养老。

2017 年，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》将发展养老服务体系的基本方针扩充为“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的“20 字方针”，通过强调养老服务资源和医疗卫生资源的整合，切实回应新时代养老的医疗卫生需求。

2019 年，中共十九届四中全会在《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，将“20 字方针”进一步拓展为“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的养老服务体系建设新要求，突出“居家—社区—机构”协调、“医养和康养”结合的思路。

伴随国家积极应对人口老龄化基本方针的优化，居家、社区、机构养老服务设施的规划要求也在不断调整。

立足人口城镇化和老龄化的基本格局和趋势，贯彻落实“积极老龄化”理念，同时结合国情实际而探索出的国家积极应对人口老龄化的战略方针表明，适老化是新时代城市规划的核心价值。

推进城市规划适老化，需要把握好为老助老和风险防控两大要点，积极营造软环境；需要以居住场所为轴心，以生活社区为半径，以城市公共设施为依托，建设和改造硬环境。

决策理念方面：城市发展软环境的适老化建设和改造是一项重要的民生工程，需要政府承担主体责任。且由于软环境复杂多元，涉及老年健康习惯、老年文化教育活动、老年安全意识、老年社会福利保障、老年出行文明等多项内容，需要老龄工作主管部门牵头，协同卫生健康、教育、文体、公安、民政、交通等多个部门通力合作，形成综合性决策方案。

在政府部门引导和鼓励适老化建设和改造的过程中，还应注意突破传统思维，变“养老”工作为“为老”和“助老”工作，树立以老年人为本的决策理念，将老年人纳入决策主体范畴，通过召开老年人听证会和设置老年人监督委员会等方式，增强决策的民主性和科学性。

项目规划方面：项目规划的前提是获取老年人在健康保健、文化教育、安全保障、福利保障、出行保障等方面的实际需求，并将其纳入到城市适老化规划编制思路之中。

规划编制的要义在于打造以老年人为中心的全龄方案，注重老年人的群体依赖和社交互动特征，将老年人融入到全龄群体和谐共处的规划格局中；注重对老年人问题的深层次剖析，将积极应对人口老龄化与构建家庭代际互助体系和社会福利体系相结合。

项目落实的重点在于处理好城市发展软环境中适老化规划的多元利益主体博弈。这既需要牵头部门大力鼓励、引导和支持，营造出公平、透明和法治的发展环境，也需要涉及其中的政府各部门目标协调一致、职责分工明确、考核指标完善，还需要建立健全项目实施后的评估机制，确保项目检验、反馈和后续维护工作的有序开展。

老龄认知方面：城市发展软环境的适老化建设和改造是一项复杂的系统工程，涉及经济、政治、文化、社会等多个维度，需要向社会各界普及人口老龄化及其对城市环境的影响、“积极老龄化”及城市规划适老化应对等基本认知，提高全民为老服务意识，促成全社会达成打造老年宜居型和友好型城市的广泛共识，依靠共同努力和切实行动，铸就全龄群体的协同互助精神，形成老年人、家庭、社会、政府等多元主体共同参与共建的良好氛围，进而积极应对人口老龄化时代的问题与挑战，合力挖掘人口老龄化潜藏的活力与机遇，最终满足老年人日益增长的物质文化需求，推动老龄事业全面协调可持续发展。

居住场所方面：居住场所是老年人尤其是高龄和失能、半失能老年人的主要生活空间，对其进行住区规划、户型和空间设计，是在城市建设中推进硬环境适老化的重点，应该首先涵盖以下要点：

居住场所地面做好防绊脚和防滑处理；在卫生间、浴室和厨房等关键空间安装安全扶手等助老设施；做好水、电、气、暖设备安全隐患的改造和定期排查工作；确保电视和通信设备等电子产品的安装和使用便于老人操作；根据老人使用习惯，推进老旧小区电梯加装工程。

秉持住房无障碍、安全、整洁等基本原则，在推进老年人居住场所适老化建设和改造的过程中，还应该结合老年人家庭经济条件和同住人口数量，充分考虑经济特困老人和独居老人的特殊需求。

生活社区方面：随着年龄增长，老年人对社区生活圈的依赖和留恋感逐渐增强，推进老年人生活社区的适老化建设和改造，可以为居住场所的适老化提供同步配套，充分发挥社区养老对居家养老的平台支撑作用。

基于平台定位，应该从社区托养服务机构、助餐和助洁等助老服务机构的规划建设角度，推进社区硬环境适老化。

城市公共设施方面：城市公共设施的适老化建设和改造，是公共为老服务理念在城市公共空间的具体应用，是建设老年友好型城市的前提条件。

一方面，随着老年人身体机能的衰退，其对自行车、汽车等自主操控型交通工具的需求减少，更加依赖步行、公共汽车、地铁等交通方式。

因此，老年友好型城市的建设不仅要求道路规划、路标和路牌设计、交通灯设置的适老化，还要求公交车构造、地铁出行的适老化。

另一方面，鉴于老年人对养老和医疗卫生服务的需求相对旺盛，城市建设中应注重不同层次养老和医疗卫生设施的合理配置；

同时，为充分保障老年人对社会活动的参与，公园和绿地等老年文体设施的空间规划也应落实均等化理念，并配套相应的无障碍设施和专属休息设备。