▲俯瞰徐州

2018 年公布的《淮河生态经济带发展规划》要求提升徐州区域中心城市的辐射带动能力，推动协同发展，并对徐州节能环保方面的多项内容提出了相关要求。公共财政是地方政府影响城市发展可运用的手段之一，作为区域中心城市的徐州，其财政应有助于徐州发挥区域服务作用。

本文通过研究徐州公共财政支出的结构特征，结合徐州与区域城市公共财政支出的比较，发现与淮海经济区内其他城市相比，徐州在人均教育、社会保障和就业支出方面处于领先水平，但在公共安全、节能环保、农林水事务支出方面与济南等中心城市存在差距。这与徐州及区域内的人口情况等因素有一定关系，建议徐州城市治理应注重提升城市安全，在编制国土空间规划的过程中落实区域联防联控，并承担更多区域治理的责任。

皮亚奇  上海复旦规划建筑设计研究院有限公司助理规划师

研究背景及意义

党的十八大以来，生态文明理念日益深入人心，坚持生态优先、环保优先，也逐渐成为我国各项规划须遵守的重要原则。

2018 年，国家发展改革委发布了《淮河生态经济带发展规划》（以下简称《发展规划》），提出要节约资源，重点关注了生态环境保护；同时还关注了保障和改善民生、基本公共服务均等化、不断增强人民群众的获得感和幸福感、坚决打赢脱贫攻坚战等。

这些原则对经济带内城市地方政府如何更好地保护地方生态环境、改善城乡民生等提出了新的课题。

《发展规划》提出“一带、三区、四轴、多点”的发展策略，“三区”之一的北部淮海经济区，应着力提升徐州作为区域中心城市的辐射带动能力，推动区域协同发展；对徐州的大气污染物排放控制、机动车尾气治理等节能环保方面也提出了相关要求。

同时，《发展规划》对徐州提升铁路枢纽地位，加快融入全国高铁网，协同推进徐州等城市的“智慧城市”建设，信息互联互通，推动徐州和周边城市通过产业链协同、专业化整合来打造世界级产业集群等经济发展方面也提出了新的要求。

徐州地处淮海经济区的中心，也处于长三角地区的外围边缘。从地理空间维度看，徐州可谓既是区域中心城市，也是更大区域范围的边缘城市。

徐州所处的淮海经济区地跨四省，省际合作存在一些困难，学者尚正永、蒋伟的研究表明，徐州和周边城市主要依靠苏、豫、鲁、皖四省的地市行政推动合作，活力不够。

作为区域中心城市，徐州的经济本身实力较弱，因而对区域内其他城市的影响力也不大，带动作用较小。这需要定位为区域中心城市的徐州进一步审视自身，提供更多的高质量城市服务，补足区域职能短板，更好地发挥徐州在区位、交通等方面的相对优势，妥善解决资源枯竭城市转型发展中会面临的一系列问题，制定更符合生态文明建设要求的发展战略和规划策略，更多关注生态保护和城乡民生问题。

公共财政政策是地方政府宏观调控的重要工具，政府可运用财政等手段影响城市发展。财政收入、财政支出和城镇化之间存在着长期的协整关系。

学者朱玲认为，财政支出结构与政府职能之间有着直接的关系，而关于社会管理和公共服务两种职能，政府主要是通过财政支出来履行的。

▲汉文化风景区

在城市公共财政支出中，政府用于城乡便民设施建设、医疗、教育、社会保障等方面建设的财政支出，一般统称为“民生财政支出”，它与城乡居民的生活密切相关，是国内研究的主要关注点之一。

在徐州从生产型城市向生活型城市转型的过程中，民生财政支出的重要性会越来越突出。

李斌等学者认为，人口向大城市流动的重要原因之一，是地方政府不均等的民生财政支出，这会导致地区间公共服务差异拉大。

学者杨瑾认为，中心城市的财政功能和一般城市或中、小城镇不同，中心城市的财政具有辐射功能，其功能作用的范围会远远超出自身的辖区范围。

▲戏马台

作为普通地级市，徐州在进一步建设区域中心城市的过程中，必然需要提升自身向周边区域提供公共服务的质量，也不可回避在教育、医疗、社保等方面提升财政支出的需要。

如果不能在自身有限的财政实力前提下做出明智的战略选择，徐州势必直面周边大城市特别是省会城市在民生方面既有优质资源的竞争与挑战，且因来自周边区域更多的人口聚集，而给城市带来更多公共安全等方面的压力和风险。

▲彭祖楼

除民生财政支出外，在实施乡村振兴战略的背景下，财政支农支出也是重要的关注点之一。长期以来，我国财政支农支出主要由地方负责，研究城市地方政府“三农”相关财政支出的情况，有助于更清楚地认识城市在推动乡村振兴方面所作的努力。

《发展规划》明确指出，要推进经济带城乡融合发展，开展先行先试，落实乡村振兴战略规划，持续改善农村人居环境。这对徐州等城市在财政方面支持“三农”提出了新的要求。

此外，《发展规划》对徐州在污染治理等方面也提出一系列的要求，这都需要我们着重研究徐州在节能环保支出方面的特征。

《发展规划》指出要保障和改善民生，提升基本公共服务均等化水平，防范、化解重大风险，精准脱贫，污染防治，落实乡村振兴战略规划等。

本文将首先重点分析近年来徐州在民生财政支出、公共安全支出、农林水事务支出、节能环保支出等方面的情况，以获得徐州自身公共财政支出结构的变化特征。

其次，从淮海经济区的维度，将徐州和经济区内其他城市的各项民生财政进行对比，分析徐州在淮海经济区内相对其他城市在各类民生相关服务方面的优劣势特征。

▲户部山古建筑

《发展规划》指出，要有序推进以人为核心的新型城镇化，充分体现了以人为核心的重要性。财政支出中的民生财政支出，特别需要我们从其惠及城市每一位居民的角度来研究。

考虑到不同城市人口规模有一定的差别，以及社会公平原则，在淮海经济区层面，为了表征不同城市的居民所享受到的财政投入在程度上的区别，本文采用“各类支出除以常住人口”的计算方法，测度各城市在不同维度人均民生财政支出方面的差异。

需要说明的是，关于民生财政支出具体包括哪些内容，还没有形成一致性的解释。学者姜扬对民生财政支出相关理论和文献进行了研究回顾后认为，民生财政支出的范围包括教育、就业、医疗卫生、社会保障、住房保障五项内容，对应的统计数据分别为教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出、住房保障支出四项。本文所提的民生财政支出将采用这一概念。

▲民俗博物馆

此外，因徐州定位为区域中心城市，随着人口集聚和产业升级，以及乡村振兴对城乡统筹发展的内在要求，徐州必然会面临来自公共安全和污染控制、环境治理方面的压力，以及增加“三农”相关支出的需求。

因此，本文将徐州在公共安全、节能环保、农林水事务等重点维度上的财政支出，与周边重要的中心城市进行对比，对标和分析徐州与济南等周边主要城市的差距，有助于徐州努力成为空间更安全、环境更美丽、城乡更统筹的区域中心城市。

▲淮海文博园

在将徐州与周边济南等重要中心城市进行对比时，考虑到徐州在转变为区域中心城市的过程中，随着城市人口增加带来公共安全支出的需求，以及城市经济发展带来节能环保、“三农”建设支出的需求，本文分别采用人均公共安全支出、单位GDP 节能环保支出、单位GDP 农林水事务支出三项指标来进行城市间的比较，以考察徐州与周边济南等重要中心城市在公共安全、节能环保、农林水事务三个方面的财政支出差异。

考虑到数据的统计口径、时效性和可获得性，本文研究的时间范围为2011—2018 年；研究范围包括徐州和《发展规划》提出的北部淮海经济区内的其他九座邻近徐州的城市（连云港、宿迁、济宁、临沂、枣庄、菏泽、商丘、宿州、淮北），以及徐州周边四省中要与作为区域中心城市的徐州进行对比的南京、济南、青岛、合肥、郑州五座重要的省会城市和计划单列市；城市数据来源于各城市统计年鉴和统计公报，部分城市数据来源于省统计年鉴和省财政年鉴。

2011 年至2018 年，徐州日益重视民生财政支出，公共财政逐年向民生财政支出倾斜。如表1 所示，徐州四类民生财政支出的合计值总体呈现上升趋势，相比于2011 年，2018 年的民生财政支出上升了4.6个百分点。

表1  徐州各项财政支出占公共财政支出的比重

在四类民生财政支出中，教育支出的比例较为稳定，为19.8%~21.2%，保持在20% 左右；进入“十三五”后，社会保障和就业支出开始持续增长，相比于2011 年，2018 年的社会保障和就业支出上升了2.5 个百分点；医疗卫生支出为7.4%~8.4%，也较为稳定；相较于2011 年，2018 年的住房保障支出有明显上升，比例增长近一倍，更在2016 年达到3.3% 的峰值。

在四类民生财政支出中，教育支出是徐州民生财政支出的最主要部分。在其他重要支出中，徐州的公共安全支出比例从进入“十三五”后开始逐年持续上升，相比于2011 年，2018 年的公共安全支出比例上升了0.9 个百分点；节能环保支出比例较为稳定，为2.2%~2.8%；农林水事务支出比例在“十三五”时期比“十二五”时期有明显下降，但整体仍保持在10.8% 以上，普遍高于大部分民生财政支出项目和其他重要支出项目，仍然是徐州公共财政支出的重要组成部分。

如图1 所示，在民生财政的教育支出方面，徐州和淮海经济区内其他城市相比，人均教育支出显然处于领先水平。

图1  淮海经济区各城市人均教育支出对比（单位：元/人）

在“十二五”前期，徐州、连云港、宿迁三座江苏省内城市的人均教育支出并驾齐驱，在整个区域都是处于较高水平， 2014 年，宿迁人均教育支出甚至一度超过徐州。

进入“十三五”时期，徐州和其他城市在人均教育支出上开始拉大差距，2018年，徐州人均教育支出相比于2011年增加了884 元，逐渐稳步成为淮海经济区内人均教育支出最高的城市。

淮海经济区内其他大部分城市的人均教育支出呈现上升态势，所有城市2018 年的人均教育支出均高于2011年。在所有城市中，相较于2011 年，2018 年增长率最高的城市是临沂，增长率为103%，人均教育支出基本翻了一倍，在绝对值上，增幅最大的城市为徐州，增长值为884 元。

2011 年，淮海经济区内人均教育支出最低的城市为菏泽，2018 年人均教育支出最低的仍然是菏泽。

从人均教育支出整体的趋势来看，江苏省的城市处于第一梯队，山东省的城市处于第二梯队，河南省、安徽省的城市稍显落后，处于第三梯队。四省各城市人均教育支出呈现出一定程度的省际差异，这可能和经济实力、城市自身的教育基础以及各省重视教育的程度有一定关系。

如图2 所示，在民生财政支出的社会保障和就业支出方面，徐州和淮海经济区内其他城市相比，也显示了一定程度的领先水平。相比于2011 年，2018 年徐州人均社会保障和就业支出增长了730 元，在绝对值上是增幅最大的。而增长率最高的城市是宿州，增长率达到292%。

图2 淮海经济区各城市人均社会保障和就业支出

对比（单位：元/ 人）

淮海经济区内所有的城市中，除连云港、淮北2016 年的人均社会保障和就业支出相比于2015年略有下降外，其他城市均呈现出持续上升的态势。2011 年，社会保障和就业支出人均值处于500 元以上的城市均为江苏省城市；2018 年，除菏泽外，人均值处于1 000 元以上的城市也均为江苏省城市。2011 年，人均值最低的城市是宿州，2018 年，人均值最低的城市是济宁。

人均社会保障和就业支出一定程度上反映了城市居民在保障、补助、福利、救济等方面享受福利的程度，体现了城市对居民特别是弱势群体的关怀，有助于缓解弱势群体的实际困难。

从整体趋势看，所有城市都在提升对弱势群体的补助力度，同时也要考虑人口情况对此的影响。以徐州为例，2018 年徐州常住人口为880.2 万，户籍人口为1 044.77 万，人口呈现流出状态。这是由于徐州有很多本地人选择外出打工，一定程度上反映出对留在徐州本地的老年人等弱势群体给予更多社会保障支出的重要性。

如图3 所示，在医疗卫生支出方面，徐州在2014 年以前是淮海经济区内人均值最高的城市，2015 年以后逐步被其他城市超越。2018 年， 徐州的医疗卫生支出人均值已经低于人均值最高的商丘77 元，但仍然比处于人均最低值的枣庄高出134 元，处于中等水平。与社会保障和就业支出相类似，所有城市的人均医疗卫生支出整体上处于持续上升态势，其中，连云港2016 年的人均值与2015 年持平，安徽省城市宿州、淮北2016 年的人均值略有下降，较为例外。

图3 淮海经济区各城市人均医疗卫生支出

对比（单位：元/ 人）

在所有城市中，相比于2011 年，2018 年人均值增幅绝对值最高的城市为连云港， 增长了602 元；同时， 连云港也是增长率最高的城市，增长率达到202%。2011 年，医疗卫生支出人均值最低的城市为宿迁，2018 年，宿迁有了较大进步，成为所有城市中仅有的三个人均值达到900 元的城市之一，区域人均值最低的城市变为枣庄。

人均医疗卫生支出整体呈现上升的趋势，反映了区域内所有城市都提升了对医疗卫生的重视程度。与社会保障和就业支出增长趋势类似，本文认为这与人口情况有一定关系。以徐州为例，截至2018 年末，全市60 岁以上老年人口的数量占户籍总人口的18.59%，城市人口的老龄化推动了提升医疗卫生支出的需求。

图4 显示，相比于前三项民生财政支出，在住房保障支出方面，各城市2018 年的人均值尽管相比于2011年都有上升，但上升过程体现了较多的不确定性。徐州在“十二五”期间的人均值逐年上升，进入“十三五”时期后，达到一个相对稳定的阶段。

图4 淮海经济区各城市人均住房保障支出

对比（单位：元/ 人）

2015 年以后进入迅速增长阶段的城市有三座，分别是连云港、菏泽、淮北，相比于2015 年，2018 年连云港人均住房保障支出增长309 元，菏泽增长522 元，淮北增长442 元。在住房保障支出方面，菏泽无疑是进步最大的城市，2011 年，菏泽人均值排在倒数第二，2018 年，菏泽人均值已经上升到第二，是2011 年的13.5 倍。

总体上看，徐州2018 年的人均值并不领先，处于第六，属于中等水平。与上述教育、社会保障和就业、医疗卫生三项支出较为稳定的增长态势相比，住房保障一项的整体趋势呈现出一定程度的起伏。本文认为这可能与保障性安居工程等建设项目的工程周期有一定关系。

除民生财政支出外，在建设淮河生态经济带的背景下，徐州在努力建设区域中心城市的过程中，要注重防范和化解公共安全、环境污染、城乡失衡等多种风险，需要和周边发挥各自省内中心城市职能的济南、郑州、南京、合肥这四座省会城市以及计划单列城市青岛进行比较和对标。

在人均公共安全支出方面，图5 显示了徐州的人均值比除合肥外的其他中心城市都低。在江苏省内，省会城市南京每年的人均公共安全支出均明显高于徐州，也明显高于其他省会城市，徐州2018 年的人均值才刚刚超过南京2011 年的人均值。

图5 徐州和周边重要中心城市人均公共安

全支出对比（单位：元/ 人）

在2011—2018 年， 所有城市在整体上都呈现出增加人均公共安全支出的态势，且2018 年人均值相比于2011 年均有明显的增长，增长幅度最大的城市是南京，人均增长的绝对值为947元；增长率最高的城市也是南京，增长率达到164%。

合肥的人均公共安全支出在所有城市中处于最低。整体上看，东部沿海地区省会城市的人均公共安全支出普遍高于中部地区省会城市的人均公共安全支出，这可能与人口流动等情况存在一定程度的相关性。这对徐州建设区域中心城市可能面临更高的公共安全压力是一种提醒，徐州目前的人口规模呈现流出状态，如果区域中心城市建设让徐州人口流出趋势有所缓解，甚至吸引大量的人口流入，那么公共安全方面的支出必然需要得到更多提升。

随着徐州城市经济的不断发展，相应提升的生态环境风险会带来更多的环保需求，成为区域中心城市后，人们对美好生态环境的需求也将更为凸显。

图6 显示， 在每单位GDP 对应的节能环保支出方面，徐州每亿元GDP 对应的节能环保支出除2015 年为38 万元以外， 基本保持在28 万~34 万元。

图6 徐州和周边重要中心城市单位GDP对应的

节能环保支出对比（万元/ 亿元）

在2011—2014年，徐州相较于其他省会城市基本没有明显劣势，进入“十三五”时期后，中部地区的省会城市郑州、合肥明显在节能环保方面给予了更多重视，单位GDP 节能环保支出相较“十二五”前期有较大的增长。

2018 年，郑州每单位GDP 对应的节能环保支出为徐州的5.3 倍，合肥为徐州的2.1 倍。在淮河生态经济带建设的背景下，伴随着产业生态化转型，徐州在生态环境方面的财政支出存在继续增长的内生需求。

在建设区域中心城市的过程中，如何防范城乡发展失衡，保持“ 三农”财政扶持，也是徐州需要思考的问题之一。从图7 可以明显发现，徐州每单位GDP 对应的农林水事务支出普遍高于其他中心城市，但从2015 年以后有较为明显的下降，其他中心城市普遍低于100 万元/ 亿元，徐州最低值仍在100 万元/ 亿元以上。

图7 徐州和周边重要中心城市单位GDP对应的

农林水事务支出对比（万元/ 亿元）

结合图8 所示，本文认为这与徐州常住人口城镇化率较低、仍然拥有较高比例的乡村人口有一定关系。对农林水事务的重视是徐州现阶段发展的必然选择。

图8  徐州和周边重要中心城市常住人口

城镇化率（%）

综合上面的分析，2011—2018 年，徐州公共财政支出有以下几项特征。

4.2.1  徐州城市治理应注重提升城市安全

本文的研究结果显示，徐州人均医疗卫生支出逐步被区域其他城市所超越，这不仅表明徐州在建设区域中心城市的过程中要进一步重视对医疗卫生支出方面的提升， 还需要思考增加的支出费用应用于城市空间建设的哪些方面。

突发公共卫生事件是城市面临的众多挑战之一，“十二五”“十三五”规划多次强调将应急管理工作下沉至基层，强化应急体系建设。在建设区域中心城市的过程中，徐州随着城镇化率的不断提高，城市必然面临更多突发公共卫生事件的风险，未来对医疗卫生支出的投入，应更多倾向于基层医疗卫生设施的建设，改善基层设施的医疗设备条件和医生待遇，注重设施服务的空间全覆盖，防止新旧区布局的失衡以及城乡布局的失衡。

结合“智慧城市”建设，建立信息化预警和应急机制，做好城市突发公共卫生事件信息发布系统和医疗服务信息共享系统。

此外，本文研究结果显示，徐州和周边多数重要中心城市相比，人均公共安全支出还有一定的差距，如果不重视对公共安全方面的投入，徐州将很难应对未来人口集聚带来的公共安全风险。

因此，徐州的城乡规划工作要在城市空间上作出更多化解风险的措施，例如结合智慧城市建设，运用大数据等计算机技术，研究城乡公共安全事件发展的地域与时空规律，健全城乡统筹公共安全服务网格机制，有效减少因信息共享不足、信息披露不力而造成的问题。

除建设信息化管理机制以外，本文认为，公共安全压力一方面要靠徐州更良好的城乡治理来缓解；另一方面，也可尝试与淮海经济区内其他城市分担区域中心城市的服务职能，如探索徐州—连云港、徐州—济宁“双中心”城市模式，城市之间公共服务优势互补，缓解因流动人口更多向徐州单个中心城市集聚而带来的公共安全压力。

4.2.2  徐州应结合国土空间规划编制承担更多的区域治理责任

生态环境保护与一般的经济活动不同，它有外部性问题，徐州未来势必会更多地承担参与、统筹淮河生态修复和治理等区域事务的责任。

在城乡规划向国土空间规划转型的背景下，徐州应抓住自身资源枯竭型城市向生态型城市转型的契机，在发展淮海经济区全域生态旅游、乡村旅游等环境友好产业的同时，还应在编制市县国土空间规划的过程中，发挥规划在管控方面的引领作用。

徐州除了在编制市县国土空间规划时要守住自身的生态底线、避免因城镇化率提高而造成盲目蔓延式发展以外，还可以探索引领淮海经济区多市跨省、跨区域编制国土空间规划，更多地与周边城市联动进行区域生态要素管控和治理。

这也能够减轻其公共财政在环境保护方面的压力，避免以往先污染后治理的思路；避免因自身空间产生的负外部性而影响周边城市环境，与周边城市分享区域联防联控、环境治理带来的成果；降低区域全体城市在治理污染方面的财政压力；通过空间方面的公共政策设计，一定程度上缓解地方政府在生态建设等方面提供的公共产品不足的压力。


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