发表时间：2020-04-19
导言：2020年伊始，上海空间规划设计研究院与《城乡规划》杂志、复旦大学空间规划研究中心联动，策划此次国土空间规划主题系列微谈活动。我们将持续从规划治理、经济发展、人口科学、生态发展、国家安全、地理安全、政府管理、公共卫生、信息科学等多领域专家视角，分享国土空间规划发展进程的全方位解析。
组稿人
沈振江：日本工程院外籍院士、金泽大学教授、福州大学建筑学院—金泽大学国际联合实验室主任、空间规划与可持续发展国际学会指委会主任
国土利用的法规与规划反映国家发展的方略，每个国家国土规划体系的形成实际上都要通过一段时间的历史经验来进行检验。从各国的发展历程来看，国土利用规划的问题离不开资源利用与保护，离不开社会经济的发展，离不开城乡问题。
国土空间规划的两面就是发展与保护，既要强调城市开发与农村发展，又要保护自然资源与生态。
第一、如何把资源用得更好？
国土空间规划的初衷之一就是发展经济，在资源有效利用的同时要保护自然生态。
欧洲空间规划自20世纪80年代开始筹划，1998年起步，关注城乡问题与空间评价体系，确定重点发展区域，建立基金制度与空间规划单元。
空间规划源于欧洲，但法、英、德各有特色。
刘健在《从土地利用到资源管治，从地方管控到区域协调——法国空间规划体系的发展与演变》一文中，解读了法国如何运用空间规划，使其成为国土资源保护和开发利用的政策工具和技术手段。
20 世纪初，法国开始了基于市镇的城市规划实践，建构由区域性和地方性城市规划共同组成的空间规划体系；在战后经济快速复兴、城市化进程加速、地区发展不均衡的背景下，法国结合增设大区的行政区划调整，在尊重城市规划权限的基础上，加强区域规划的协调作用。
新世纪以来，为了顺应可持续发展的要求，法国进一步强化国家和区域通过区域规划在国土资源保护和开发利用中的协调作用，新增了环境保护、节约能源等全新内容，通过区域性城市规划编制促进都市区的整合发展，实现国土资源的有效保护和合理利用。
美国的政治和经济体制使得其区域规划具有一定的特殊性，在联邦层面上，国会往往通过立法来影响各州的区域规划。
苏海龙在《美国区域交通规划编制对我国省级空间规划的借鉴意义—以美国加州为例》一文中指出，美国的高速道路建设、环境保护与生态保护的政策与立法多是反映原则、设立标准，同时授权联邦政府可采取特定的行动。
这些法律设立了经济活动中的生态环境红线，对美国各州都有强制性约束力，另一方面通过分配联邦资金来直接影响各州及地方政府的规划。
如根据 1962 年的《联邦资助公路法》，美国各地都成立了“大都市规划组织” （Metropolitan Planning Organization，简称MPO），支持区域性规划决策。
在不同的州乃至同一个州的不同地区，可能有不同的命名方式，其核心功能都是保障区域性的城市交通的决策平台，制定与评估各种交通发展的方案，促进市民参与，保护环境。
在东亚地区，日本1950年颁布《国土利用法》，2005 年制定《国土形成规划法》，制定广域地方规划；韩国受日本法规体制影响，于 2003 年制定《国土基本法》。
第二、如何把乡村问题解决好？
此时此地
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地球某处
在东亚地区，日本国土分为五类，都市地域、农业地域、森林地域、自然公园地域、自然保全地区；韩国的国土分为城市地区、管理地区、农林地区、自然环境保护地区四类。
欧美各国也把农村与城市区别开，研究城市边界与管理。如何对待农村， 如何对待城乡接合部，各国有很多不同的做法。
日本 2004 年颁布《景观法》，韩国 2007 年颁布《景观法》，《景观法》落实城市与农村景观的空间规划。在中国，城市边界是指城市与农村的边界，但农地的所有制与使用问题具有中国的特殊性。
孙镛勋在《韩国国土计划制度和近郊农村地区景观管理的课题》一文中指出，管理地域是位于城市地域和农林地域之间，或者城市地域和自然环境保全地域之间发生乱开发现象的地域。
相关法规规定，管理地域虽然可以根据土地的适用性进行合理的管理，但实际上并不能阻止乱开发，也不能保证土地的合理利用。
韩国《景观法》的制定参考了很多日本的经验 ，《景观法》规定了解决管理地域问题的政策手段和支援内容，如地区认同性，公共设施的设计水平，自然环境及历史文化环境的景观保护，避免农山渔村地区乱开发引发的农渔村景观问题。
有关中国的农地问题。
肖金华在《基于乡村振兴视角的农村土地制度改革分析—以晋江市为例》一文中强调，农村土地征收补偿制度存在缺陷，导致村民与政府之间矛盾加剧，由土地征收导致的纠纷也越来越多。
集体经营性建设用地指具有生产经营性质的农村建设用地，虽然这类用地已经进入市场，但是法律规定不得出租、转让，这与具有出租、 转让、抵押权的国有建设用地相比，其权利是不完整的。
为破解农村土地制度与现代化农村发展之间的矛盾，保障农民权益，实现产业融合， 提高农业竞争力，让集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价， 助推乡村振兴战略实施是很重要的。
目前中国已经提出深化 “三块地” 改革，即农村土地征收制度改革、宅基地制度改革及集体经营性建设用地入市改革等内容。
日本与韩国的体制背景有一定的历史渊源，农地问题也有一定的共通性，其农地的用途转用、农协与农地经营权的经验可以 与将来中国的实践进行比对。
第三、如何把城市与国土规划做得更好？
日本 1919 年颁布《城市规划法》，韩国 1962 年颁布《城市规划法》，可见，城市规划的立法都先于国土规划立法。
城市规划本身在国土规划中占据中心位置，是规划的先行者。上述各地在国土规划体系形成之后，一般都保持独立的城市规划的编制与法规体系，这些经验值得中国借鉴。
本人，在《考察近年日本城市总体规划与生活圈概念的结合》一文中梳理了日本国土中城市规划区域的管控制度，并介绍了日本城市空间边界管理与城市功能调整的具体手法，也解释了城市规划与国土规划中 广域规划的生活圈概念的关系。
近半个世纪以来，国土开发的同时，城市形态缺少有效的规划引导、城市规模无序扩张等问题都反映出现行城市规划与管理体系的局限。
日本经过近 20 年的探索与实践，颁布了一系列与广域地方规划相关的制度和政策，以提升生活圈内资源的利用效率， 促进城市之间可持续的协同发展。
2014 年，在“紧缩城市”发展理念的约束下，国土交通省（负责城市规划的主管部门）颁布了《立地适正计划》，该规划是日本 “都市计划” 的辅助版，使城市空间发展成为更集约、更高效、更具活力的形态。
中国经济快速发展，面临社会经济与城市开发带来的各种问题，其中国土资源的合理利用、自然资源的保护，亟须国土规划层面的措施与对策。
虽然在国土空间规划领域，各国有各自的经验与理论逻辑，研究各国的经验，整理我国已有的工作经验，尊重我国各部门的成功经验， 对形成国土空间规划逻辑一定有非常积极的意义。
比如法国结合增设大区的行政区划调整，在尊重城市规划权限的基础上，加强区域规划的协调作用。
日本、韩国确定国土分类，注重城市与农村的边界规划与管理， 区分行政管理边界与地方生活圈，以便提供合理的公共服务，管控城市形态。《景观法》对近郊地区的规划管控等，展示了从整个国土到城市， 再到农村的很有体系的规划制度。
美国则有强大的科研创新能力，在区域与城市规划中都展示了其结合规划制度的具有前瞻性的规划技术力量， 给中国规划技术体系的发展提供了很好的示范。
内容来源：《城乡规划》
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