导言：2020年伊始，上海空间规划设计研究院与《城乡规划》杂志、复旦大学空间规划研究中心联动，策划此次国土空间规划主题系列微谈活动。我们将持续从规划治理、经济发展、人口科学、生态发展、国家安全、地理安全、政府管理、公共卫生、信息科学等多领域专家视角，分享国土空间规划发展进行的全方位解析。

本系列推出的《国土空间规划体系的国际比较研究》主题微谈，邀请行业内众多前沿专家和学者，以国际化视野，结合法、日、韩、中、美等国实际案例，深度解读全球国土空间规划的发展历程、成功经验、实际问题和未来趋势，为我国规划转型时期的特定需求，提供建设性参考。

微谈作者
刘   健: 清华大学建筑学院副院长、长聘副教授 

周宜笑: 清华大学建筑学院城乡规划学硕士研究生

微谈主题
从土地利用到资源管治，从地方管控到区域协调

在国内，规划学界和业界对建立空间规划体系的普遍关注始于对解决长期存在的多规并行、相互矛盾的现实问题的积极探索 ，近年来更是伴随着国家机构改革的推进而成为热点话题。

2018年3月：第十三届全国人民代表大会第一次会议批准《国务院机构改革方案》，组建自然资源部，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责”，负责“建立空间规划体系并监督实施”等十三项具体工作，旨在通过“强化顶层设计，发挥国土空间规划的管控作用，为保护和合理开发利用自然资源提供科学指引”。

由此，建立空间规划体系成为新时期我国实现国土资源保护和合理开发利用的一项重要工作，也成为规划学界和业界责无旁贷的时代使命。 

无论是此前推动“多规合一”的实践探索，还是当前完成建立空间规划体系的工作任务，西方发达国家的空间规划体系始终是重要参考。

鉴于法国悠久的空间开发历史和深厚的空间规划基础，以及法国在行政体制方面与中国存在的较大可比性，不少国内学者从不同方面对法国空间规划体系及其相关议题进行了长期研究，取得了丰富的研究成果。

其中，既有关于法国空间规划体系及其演变的评介，针对法国空间规划体系主体—包括区域规划在内的城市规划体系及其改革的综述，也有针对法国特定地域空间规划管控的专项研究，以及针对与空间规划密切相关的法国立法的研究。

上述研究大多关注法国在特定时期有关空间规划的特定议题，以及针对特定地域的空间规划，且以城市规划作为主要研究对象，虽对了解和理解法国空间规划体系的结构和特点大有裨益，但无法反映法国空间规划体系伴随社会经济发展变化而呈现出的演变规律。 

就法国而言，在城市化加速发展的背景下，为了应对大规模的城市空间无序蔓延，法国开始了基于市镇的城市规划实践，建构由区域性和地方性城市规划共同组成的空间规划体系；

在战后国民经济快速复兴、城市化持续加速的背景下，为了应对全国范围的地区间发展不均衡，法国结合增设大区的行政区划调整，在尊重市镇城市规划权限的基础上，不断加强区域规划的协调作用；

为了顺应可持续发展的新要求，法国进一步强化国家和区域通过区域规划发挥其在国土资源保护和开发利用中的协调作用，新增了环境保护、节约能源等内容；

为了应对全球化带来的巨大挑战， 法国开始实施大都市区政策，鼓励市镇在城市规划领域的地方性合作，通过区域性城市规划编制促进都市区的整合发展，同时规范国家和地方在国土开发领域的合作关系， 实现国土资源的有效保护和合理利用。

本文采用编年史方式，将法国空间规划体系的建立、 发展和变化置于不同阶段的历史进程中加以梳理，分析法国如何顺应社会经济、环境资源以及政治意愿等条件的变化，通过调整空间规划体系，引导国土资源的保护和开发利用。

总结其从注重空间建设到强调资源保护，从关注城市发展到重视区域协调，从依赖国家主导到鼓励多方协作的演变规律，以期为我国建立综合、协调、可持续的空间规划体系提供参考和借鉴。

历史上，法国的城市建设最早兴起于公元前57年罗马帝国攻占高卢全境之后的高卢—罗马时期，具体表现为数 量众多、规模各异的罗马城池，尤其在现法国南部地区，主要发挥军事要塞和贸易中心职能。 

法兰克人在现法国北部建立法兰克王国。 在中世纪之初的墨洛温王朝，法国的城市不断受到外族入侵和战争破坏，国土开发重心开始向乡村转移。

伴随土地开垦和森林砍伐活动的不断增加，法国乡村地区的可耕地数量显著增长，极大地促进了农业生产繁荣和商贸活动发展，由此带动乡村地区的城镇发展。

尽管每个城镇的规模都十分有限，且基本是围绕教堂或贵族领主住地自发地发展，但城镇数量增长迅速。至中世纪中期卡佩王朝建立时， 法国的城市建设才在农业、手工业和商业共同的推动下有所恢复，在交通要道和集市开始出现新兴的城市。 

欧洲资本主义萌芽，文艺复兴兴起，法国的科学、技术和艺术获得史无前例的巨大发展。

法国皇家科学院成立，吸引了众多天文、物理和数学领域的科学家聚集。

在国家集权统治意志的主导下，科学院运用现代技术手段，勘探资源、测量土地、绘制地图，帮助法国王室进行了大规模的矿产开发、水力工程和道路建设，极大地促进了法国的城市发展，国土开发重心向城市回归。 

其中既有包括道路、桥梁、水渠在内的大规模区域基础设施， 也有出于军事防御和政治统治需求而建设的大量边防城市， 以及在首都巴黎实施的城市广场、公园绿地、景观大道、 宫殿宅邸、公共设施、城市街区等城市项目。

法国大革命爆发，拉开了法国城市化的序幕。

成为法国社会经济发展的根本动力， 推动了整个国家的城市化进程。

法国生活在人口规模达5000人以上的城市中的人口比重由 12.2%提高到19.5%。大量街巷狭窄、房屋密集、设施陈旧、规模狭小的中世纪城镇难以适应工业城市的发展需求，首都巴黎也不例外。

拿破仑三世执掌法国政权，旋即指派塞纳省行政长官奥斯曼主持巴黎城市改造 ，耗时十余年，重构了城市道路体系，改造了城市市政设施，改善了城市公共空间，制定了城市建设规则。

此次改造在整体创造巴黎现代城市空间格局的同时，开创了基于学科融合、进行部门协作、依据规划图纸实施建设计划的规划实践，成为现代城市规划学科诞生的渊源之一 ，也为法国现代城市规划制度的建立奠定了基础。 

法国在工业革命的推动下开始进入城市化加速发展阶段。运河开通和铁路建设极大地方便了人员和货物的交通运输，工业企业沿铁路、河流大量集聚，乡村人口持续涌向城市，私人住宅在郊区大量涌现，由此引发城市空间无序蔓延，不断侵占城市郊区的农田绿地，其中尤以首都巴黎为甚。

为此，拿破仑三世曾在1859年颁布法案，扩大巴黎的行政区划，以应对城市空间一再突破城墙边界的无奈现实，但仍无法抑制城市空间蔓延的步伐。 

巴黎郊区的城市蔓延愈演愈烈，交通、卫生、 火灾等问题频现，严重影响了巴黎的城市发展，迫使塞纳 省行政当局采取行动，尝试打破行政藩篱，从区域高度统 筹协调巴黎及其郊区的城市空间发展。

塞纳省成立由行政长官直接领导的城市扩展委员会，专门负责统筹协调巴黎及其郊区的土地开发和城市建设，并于1913年组织编制《巴黎城市扩展计划》，开启了法国以区域视野进 行城市规划的先河。 

同期，法国中央政府开始启动城市规划立法工作，力图通过法律手段来限制和规范土地开发和城市建设行为。

3月14日颁布的第一部《城市规划法》规定，人 口超过一万的市镇应在三年内编制完成《国土整治、美化 和扩展计划》 （ Plan d' Aménagement, d' Embelissement, et d' Extension ）。

7月19日颁布的第二部《城市 规划法》进一步规定，土地所有者的土地划分行为应获得政府许可。

上述两部法律文件先后赋予市镇政府通过编制城市规划文件规范空间扩展，通过发放土地划分许可证书规范土地开发、实施城市规划的管理权限，标志着法国旨在规范土地开发和城市建设的城市规划制度正式建立。

然而，上述两部法律文件均把城市规划管理限制在市镇辖区以内，无法解决首都巴黎所面临的由于跨越行政边界的城市连绵发展所引发的诸多问题。

7月25日又颁布新的法案， 将上述规定从巴黎地区扩大到全部国土，明确了区域性城 市规划在全国范围的合法地位。由此，法国初步建立起由 市镇层面的城市规划和跨越市镇的区域性城市规划共同组 成的空间规划体系，前者以规范为主，后者以指导为重， 且市镇政府在其中发挥主导作用。

尽管由于多种原因，上述空间规划体系的实施状况不尽人意，但仍为日后法国空间规划体系的发展奠定了重要基础 。

面对战争造成的巨大破坏和战后复兴的 巨大挑战，法国奉行强调国家干预的“凯恩斯主义”，将国土开发视为合理分配人口和经济活动、促进区域均衡发展、提高国家竞争力的有效手段。

一方面通过颁布宏观经济计划刺激经济复苏，另一方面通过实施修建性城市规划促进城市建设，开启了法国现代历史上著名的三十年 “光辉时期”，国民经济逐渐恢复并持续增长，城市化进 程也在不断加快。

这一时期，尽管初步建立的、以城市规划为主体的空间规划体系在结构上未有大的变化，但是面对促进区域均衡发展的总体目标，国土开发实践却表现出浓重的中央集权特点。

中央政府不仅通过颁布新的城市规划法取代地方政府行使城市规划的权限，而且通过实施“优先城市 化地区”（Zone à Urbaniser en Priorité）和“延迟开发区” （Zone d' Aménagement Différé）等制度，直接介入城市建设。

6月颁布的法案授权中央政府设立“规划总局”，并在省级设立派出机构，取代地方政府行使组织编制城市规划文件、通过发放建设许可证书实施城市规划的权限。

8月6日颁布的法案允许公共机构在特定地点，以强制征用方式获取土地并进行设施配套，以对新建 项目的选址和布局进行直接干预。

12月31日颁布的法令进一步授权国家或其驻省代表，在市镇辖区的适宜 地点划定“优先城市化地区”，进行大规模社会住宅建设， 以应对人口激增带来的住房短缺难题。

7月26日颁布的法令同样授权国家或其驻省代表，在市镇辖区的适 宜地点划定“延迟开发区”，将其中的土地及其附属财产 的市场转让置于严格的管控之下，但赋予地方政府以及承 担开发建设任务的公共机构具有强制征用效力的优先购买权，以确保国家和各级地方土地开发的意愿得以实现。

与此同时，为促进区域经济发展、缓解区域发展不平衡， 法国于11月28日颁布部门法令，规定在本土设立 22个“区域行动计划区”，由此拉开旨在增设大区的行政区划改革帷幕；

法国中央政府成立“国土整治与区域行动管理局”，在相关政府部门之间建立起通过空间管治达成统一愿景的平台；

3月14日颁布的法令授权中央政府向上述“区域行动计划区”派出行政长官并成立“区域经济发展委员会”，协助国家推动区域层面的经济发展，从而使上述区域成为非法律意义上的行政区划， 为区域规划的有效实施提供新的路径 。 

在此背景下，法国于12月30日颁布《土地指导法》（又称《LOF法》），对在1932年5月14日颁 布的法案中初步建立的、以城市规划为主体的空间规划体系进行改革。

该法案进一步明确了区域层面的《国土整治 与城市规划指导纲要》（ Schéma Directeur d' Aménagement et d' Urbansime ）与市镇层面的《土地利用规划》（ Plan d' Occupation du Sol ）之间的有效衔接。

其中，前者覆盖一定 的区域范围，可以是大区或省，也可以是跨越行政边界的城市连绵区，以展望中长期城市发展趋势为主，作为不具备法律地位的区域性城市规划，主要面向市镇发挥指导和 协调作用。

后者覆盖市镇辖区，依据前者编制完成，以规范土地利用为主，作为地方法律，是该地申请土地利用许可的唯一依据。

同时，为了改变因6月所颁布的法案而形成的中央政府独揽规划管理大权的状况，该法案规定由来自国家和各级地方的代表共同组成专门的委员会， 联合组织编制上述城市规划文件，从而将城市规划编制权限从中央政府部分地转移到地方政府手中。

但对于尚未编 制《土地利用规划》的市镇，仍由中央政府组织编制《城 市规划国家条例》（ Règlement National d' Urbanisme ） 作为城市规划管理的依据，建设许可证书也由中央政府 或中央政府的驻省派出机构负责发放。

石油危机爆发，全球经济动荡，法国结束了长达三十年的经济繁荣，开始进入转型发展的经济低迷时期，城市化进程也进入稳定发展阶段，发展质量 取代发展速度成为社会关注的首要问题。

伴随“凯恩斯主义” 国家政策的结束，中央财政能力明显减弱，地方事务日趋复杂，与此同时，社会民主化进程不断推进，可持续发展理念逐渐得到认可。

在此背景下，法国的空间规划体系出现了两个重要转变。 

法国就从文化遗产的视角出发，通过多种方式对具有重要文化价值的自 然空间予以保护，例如：根据

1995年和1999的这两项法规，对空间规划体系作出重大调整，明确了国家和大区通过空间规划促进国土整治与可持续发展的具体职责，提出了编制区域规划的要求。

针对城市规划，法案均保留了原有区域和市镇两个层面的城市规划编制，只是将《国土整 治与城市规划指导纲要》简化更名为《指导纲要》（ Schéma Directeur ），并将规划编制权限进一步从中央向地方转移。 

尽管12月30日颁布的《土地指导法》作出了将城市规划编制权限从国家下放到地方的规定，但从实际情况来看，只有区域层面的《国土整治与城市规划指导纲要》遵循了国家与地方联合 编制的规定，且数量十分有限。

在市镇层面，《土地利用 规划》仍多由中央政府的驻省派出机构组织编制，甚至建设许可证书也仍多由中央政府或中央政府的驻省派出机构负责发放，市镇政府并不真正拥有城市规划管理的权限。 

关于城市规划权力下放的提议不断出现，法国参议院就曾在1979年提出议案，要求赋予已编制《土地利用规划》的市镇政府发放建设许可证书的权力。

法国颁布了一系列被统称为《地方分权法》的法案，确立了“大区”作为地方行政区划的法律地位，明确了中央与各级地方政府之间的职能分工。 

颁布的两个法案规定，将国家掌控的城市规划编制和实施权限有条件地下放到市镇和市镇联合体，赋予后者在其所辖地域内自主决定土地开发和城市建设的权力，同时规定国家负责制定包括城市规划在内的规划权限和程序规则，以及针对各级地方发挥指导、监督和协调作用。

分别颁布的 《国土整治与开发指导法》和《国土整治与可持续发展指导法》规定了国家和大区分别承担国土规划和区域规划的职责，包括国家组织编制覆盖全部国土的《国土整治与开发国家计划》（ Schéma National d' Aménagement et de Développement du Territoire ） 和《共同服务纲要》 （ Schéma de Service Collectif ），以及覆盖部分国土的《国土整治地区指令》。

进入新世纪，伴随经济全球化和欧洲一体化进程的不断推进，法国面临社会经济全面转型的巨大挑战，城市作为国民经济的发展引擎首当其冲。

法国颁布《社会团结与城市更新法》（又称《SRU法案》）， 将未来的城市政策定位于推动城市更新、协调发展和社会团结。

根据上述规定，法国对现行城市规划编制作出重大调整：

至此，法国从国家到各级地方的多层次空间规划体系基本形成，其中既包括了以经济发展和资源保护为核心的国土规划和区域 规划，也包括了以城市规划为核心的区域性和地方性城市 规划，实现了从以城市规划管理为主向社会、经济、环境等多领域综合管理的转变（表1）。 

在此过程中，大城市作为国家竞争力的重要代表，在社会经济发展中的作用和地位日益突出。

法国即开始出现培养具有竞争力的中心城市以应对全球化理念的 挑战，引起法国空间规划体系的又一次重要变化。

时任法国总统萨科齐启动新一轮行政区划改革，力图增强 城市发展动力和提升城市竞争力，进一步强化大区的作用，以促进国土均衡发展。

法国政府陆续出台了一系列与此相关的法律文件，其中，2014年1月 27日颁布的法案（又称《MAPAM法》）在原有城市共同体、连绵区共同体和市镇共同体的基础上，增设了“大都 市区”（Métropole）作为新型市镇合作公共机构，承担由 大区、省和市镇授权的多种职能，以便更好地发挥发展引擎的作用；

这一时期，法国的国土开发和空间管治主要围绕两个目标，即加强社会团结和增强城市竞争力。

为了避免在实现上述目标的过程中出现过度的国家干预和不必要的地方竞争，平衡好国家和各级地方的利益诉求，法国通过合作协议的程序化，进一步完善了创建于20世纪六七十年代的政府协议机制。

即针对具体的国土开发项目，中央政府和包括市镇联合体在内的各级地方政府通过签署协议，明确共同的发展目标和各自的具体行动以及财务条款，以确保在地方分权的前提下，国家和区域层面的发展目标都得以实现，特别是对特定国土资源的保护，地方的发展利益也可以得到尊重。

法国就已拥有了悠久的国土开发历史，从城市到乡村再到城市，建立了针对建设项目进行建设管控的早期规划理念和工具，特别是针对建筑外观和街道景观的控制管理。

尤其是20世纪以后，伴随城市化进程的快速推进，法国又从城市规划管理入手，逐步建立并不断丰富了空间规划体系，其中既有随外部条件变化而及时调整的内容，也有无论条件如何变化始终坚持不变的内容，值得总结借鉴。

法国空间规划体系发展进程中的变化主要体现在三个方面：

从关注空间形态和土地利用逐 渐向保护资源、生态和环境以及促进可持续发展转变，从以城市规划管理为主向社会、经济、环境等多领域综合管理转变。

从依据城市规划的地方管控向依据国土规划和区域规划的区域协调与协作转变，甚至城市规划本身也从单一市镇扩展到跨越行政边界的市镇联 合体和大都市区。

从中央政府直接干预向各级政府在明晰各自规划事权的前提下相互分工、协作转变，中央政府作为“调解人”，更多扮演规则制定者和监督者的角色，而各级地方政府作为“责任人”，更多扮演决策者和笃行者的角色。 

法国空间规划体系发展进程中的不变同样体现在三个方面：

即无论中央政府的角色如何变化，其作为规则制定者，面对不同时期的现实挑战，始终主导国土整治的总体目标和基本原则，包括20世纪60年代着眼于促进区域均衡发展，70年代开始关注环境问题，90年代促进可持续发展，以及2000年以后重视提高综合竞争力等。

空间规划体系的建立与完善是一个复杂的过程，既涉及到技术规范的调整与修订，又涉及到各项政策的配套与整合，还涉及到各级政府关系的明晰与维持，而立法始终是维护其严肃性与权威 性的重要手段。

即无论外部条件如 何变化、政府关系如何调整，空间规划体系始终是包括各 级政府及其相关部门在内的各方，通过空间管治搭建统一 愿景的平台，是整合多层次的政府意愿和多领域公共政策 的总体框架。

本篇内容来源：《城乡规划》杂志