日本生活圈概念在城市规划中被用于指导设施布局、公园绿地、防灾等规划设计。

二战后，日本为了实现经济高速增长，在此背景下 提出了《全国综合开发计划》，从经济、社会和文化等综合的视角出发，在考虑自然条件的基础上，综合利用、 开发和保护国土。

在第一次全国综合开发计划实施过程中，人口向东京、大阪和名古屋三大都市集中，区域间的差异日益显著，引发了三大都市圈人口过密和其他区域人口过疏的现象 。

规模效应导致人口过密地区的基础设施建设配套无法满足人们的需求，而过疏地区又缺乏足够的人口来维系正常的社区基础设施运转 。

城市人口持续缩减，城市集中建设区“空洞化”，逆城市化现象凸显。 

全国以“7+179”区域作为基本单元， 进而编制全国层面的计划，各大都市圈内分别编制《首都圈整备计划》《近畿圈整备计划》《中部圈开发整备计 划》，以控制城市扩张、控制建设区强度、保护绿地，缓解大城市快速发展的压力。 

这个概念的含义是以地域的发展为出发点，进行住宅、文化、教育、医疗、卫生等城市基本服务设施的建设，鼓励工业和人口从大城市向地方疏解，缩小区域间差异。 

在这样的背景下，日本在 2008 年颁布了第六次国土规划。

为此，日本政府结合经济发展趋势，从解决社会问题入手，从土地的增量规划转向存量规划，由原先“快速扩张”转变为构建“生态都市”“网络城市”和“紧缩城市”的空间发展模式。

这一时期的区域规划也被称为 “广域地方规划”（图 2）。

为了缓解大城市以外市町村提供社会服务的压力，形成城市之间的互助和协同，以生活圈规划为基本单位，维持区域之间的平衡，提高区域内资源利用效率的发展模式再一次受到各界关注。

进入 21 世纪以后，由于人口萎缩、产业衰退等原因，城市规划所划定边界的实际影响逐渐缩小，市町村的职能架构与城市空间形态发展在人口规模、城市服务功能方面出现了不适应性。

此外， 城市人口老龄化、少子化，经济衰退、 设施老朽等问题也没有在生活圈规划的政策实施中得到缓解，政策实施效果不如预期。 

面对城市用地不断扩张、土地闲置和废弃房屋逐年增加、中心城区的活力不足等问题，日本政府意识到， 只有融合了生活圈与城市边界管理的空间规划才能解决这些问题。

日本以 1919 年颁布的《都市计划法》为基本法，结合《市街地建筑物法》构成了城市规划的主干法。 

1969 年和 1970 年将以上两法修订后形成了《新城市规划法》和《建筑标准法》，并以此作为城市规划的主干法。

而 20 世纪 50 年代，日本颁布了 《国土利用规划法》，2000 年以后形成了《景观法》《都市再生特别措施法》，这些可以认为是城市规划的相关法。

城市规划区域内的土地划线后被一分为二，划线圈出的范围即作为城市建成区，是城市化发展较为快速、集中的地区。

划线以外的范围称为城市建设控制区域，指的是未来 一二十年内可能形成建成区的范围， 是处于市郊区域、零散分布的城市建设用地，需要获得建筑开发许可。 但也包含部分未进行划线的城市规划区域。 

地域地区制度（分区制度）则是根据现状与将来的发展情况，对城市建成区制定土地用途类别，从而指导土地利用的制度（图 5）。其目的是为了更有效地利用土地，防止工厂、 商业设施、住宅等各类用地秩序混乱。 

上述的各种土地用途，在新建、 增建、改建建筑物时，必须结合《建 筑基准法》的规定。日本以此方法来有效地、合理地利用城市土地，确认划出保护城市环境的底线 。 

非划线区域以及准城市化区域内 3000m² 以上的建设项目需要开发许可证。城市规划区外以及准城市化规划区域外 1hm² 以上的开发行为需要开发许可证。 

划线制度、地域地区制度以及开发许可制度作为直接引导城市空间发展的规划技术管理规定，彼此之间的关系见表 3。

在日本规划法规体系的规定下， 日本各城市制定具有战略指导意义的城市总体规划，城市总体规划用于制定城市发展目标和策略。

在总体规划的指导下，依据相应规划法规和规划管理技术规定，编制三类法定规划以落实总体规划的战略意图并进行空间规划与管控。

这三类法定规划分别是土地利用规划、城市设施规划、城市建设开发计划（图 5）。 

城市设施规划是针对道路、铁路、 公园、给排水系统、学校等市政与公共服务设施所进行的城市设施布局规划；土地利用规划是依据区域区分、 地域地区、用途地域等制度，划分城市建成区和城市建设控制区，并确定城市建成区用地性质的规划类型。

其中，具有独特发展条件的地区、需要进行重点建设的地区会进一步编制地区计划。

可以发现——

一方面，在日本城市规划的纵向衔接上，城市总体规划层面并没有相应的法律给予其特定的法定地位。

城市总体规划作为上位规划，在土地利用规划、城市设施规划、城市建设开发计划等下位规划的编制和实施过程中，更多的是关于城市土地的划分与土地利用性质的规定，没有相关技术规定来引导城市空间形态的发展。

总体规划的战略意图无法通过 “划线”等技术管理规定落实到城市空间中。城市空间形态的法规和规划 一直是日本规划体系的弱项。 

另一方面，在划线制度管控下，城市建成区域内的项目需要遵循用途地域制度和建筑审批制度才可以进行城市建设。

城市建设控制区域内的开发与建设规划都被相应地控制。城市规划区域外大多为农村地区，城市规划所管辖的实际范围并不覆盖城市行政区划的所有范围，市郊、农村等非城市规划区域在这样宽松的城市规划法律体系的控制下，成为城市规划管控的真空地带，人口和土地开发逐渐向外扩散。

伴随着国道和省道的快速建设、私家车利用率的提高，原先不具有开发吸引力的城市建设控制区域的开发量骤增。

1986 年后，农村地区内形成了散落于城市规划管控范围外的小规模、无序的建成区，城市开发边界被频频突破，规划体系对城市空间形态的管控也不及预期。 

与此同时，城市用地的郊区化发展，使得居住人口逐渐外迁到郊区，城市建成区内的公共设施使用频率下降，城区吸引力不足，土地利用效率下降。

相反，城市建设控制区域内的人口不断增加，却没有充足的公共服务设施和市政设施支持其发展。故而在同一个城市行政区划内出现了迥然不同、互不联系的规划结果。 

此外，日本的城市规划体系与各部门在横向协同方面也存在不适应性。城市中，农、林、牧、渔区域，河流、港口、林地，棚户区、神社所在区、历史建筑集中区，一般性道路、 教育设施、福利设施、公共交通设施等都依据其他横向部门颁布的法规来编制专项规划进行管控。

但是部门规划各自为营，各规划体系缺少一个可以统筹各专项规划的法定规划，给规划实施工作带来极大的不便。 

各类规划不能在空间形态上得以统一，城市空间规模的管控失败，这些都反映出当今城市规划体系的不适应性。

为促进国土规划实现紧缩化、 高效率的土地利用，国土交通部门于 2016 年修订了《都市再生特别措施 法》，本次修订体现了四个重点。

第一，强调土地的集约和功能协同。对城市商业、医疗、集合式公寓等设施的布局进行统一整治，相应地对城市用地区划进行调整，引导过去分散、低效的宅地适度聚集。

第二，盘活闲置的宅地，通过社区营造等手法共同经营管理，形成公共活动中心。

第三，防止城市无序扩张，在城市规划层面做好商业设施、医疗设施的布局，改善那些因交通规划不到位而导致地区便利性不高、城市价值不足的地段。

第四，多元化地利用闲置楼宇，将原来的写字楼转化为幼儿园、老人看护院等公共服务设施，以维持城市活力 。 

以《都市再生特别措施法》为基础，2016 年日本国土交通部门借助此法中“紧缩城市”的概念，颁布了《立地适正计划》，同年又出台了《立地适正化计划操作指南》。

该规划以集约发展为出发点，在市町村级别的总体规划层面进行城市空间形态的设计与引导。《立地适正计划》以各地土地利用规划和现行的总体规划为上位规划，以“多极网络化、集约化”为宗旨，引导医疗、福利、商业、公共交通等各专项规划的协同和整合（图6）。

通过适配城市人口（生活圈）的需要， 调整公共设施的用地，从而改变城市形态，形成具有多个中心的网络化城市。

《立地适正计划》在传统城市规划制度的基础上，实现了由纯粹的土地边界控制向与生活圈规划结合的城市空间形态发展引导的转变。 

在此之前，生活圈规划体系虽然关注了城市形态的引导，但是作为规划政策，难以将规划内容落实于城市空间。

相反，由国土交通部门编制的日本城市规划体系依靠划线原则进行空间管控，却没有打造生活圈的具体措施，缺乏形态规划。

而各部门编制的设施规划虽然有城市规划的相关标准，却也没有统筹考虑城市整体的空间形态需求。

可以说《立地适正计划》是日本在总体规划层面与各部门的设施专项规划、国土部门的生活圈规划实现“多规融合”的“试验场”。

它是城市总体规划的进阶版，是生活圈规划付诸现实的规划类型，是推动城市形态建设、实现可持续发展、 促进城市再生、焕发城市机能活力的推动器。

这体现在三个方面：

第一，《立地适正计划》在与部门规划的协同中，通过详尽的调查，优化了医疗、福利等公共服务设施的选址布局。

第二，与城市规划的协同过程中，在地域地区制度的基础上利用“居住引导区域”和“城市功能引导区域” 两种方式对城市生活空间进行了集约管理。

第三，利用公共交通的建设，促进区域内城市资源的共享， 也可跨越行政边界来协同广域规划，平衡公共服务的需求。

《立地适正计划》覆盖的范围是整个城市规划区域，遵循城市规划法规和编制体系内的划线等相关制度，将直接影响到城市规划的划线结果。 

《立地适正计划》在划线制度所划定的城市建成区、用途地域制度所确定的居住用地内，划分出居住引导区域，并在其中城市活动较密集的中心地带划分出城市功能引导区域。两个区域通过公共交通进行串联（图7）。 

居住引导区域是为了维持一定的居住人口密度而设定的地区，以提升居住环境，以严控居住区域盲目扩张 为管控目标。

城市功能引导区域是为了合理配置城市生活服务功能，促进福利、医疗和商业设施的用地配给，引导在建成区内形成城市功能设施用 地集聚的区域（图 8）。 

公共交通起到引导城市建设轴向集聚的作用，公共交通将居住引导区域和城市功能引导区域联系在一起。 

随着时间的推移，人口与城市功能将逐渐向主要交通干线两侧聚集，改变城市圈层拓展的空间发展模式，逐步形成城市建成区与自然环境相契合的 “指状”模式。

城市发展轴线被强化， 城市主要交通干线的利用率会逐渐提高，在轴线两侧分布的生活区内人口也会逐渐回升，从而提高城市活动的效率，降低城市的盲目扩张，控制城市发展边界，引导城市形成规模合理的空间形态（图 9）。

城市生活圈是人们居住和生活的空间单元，需要具备基本的城市服务功能，包括医疗、福利、教育、交通、 污水处理等公共服务与市政设施，同时也要满足市民的消费和工作需求。 

由于城市人口老龄化、少子化的影响， 日本许多地方的中心城市人口不足， 城市内许多公共服务设施使用频率颇低，设施老化，导致维系其服务质量的成本越发高昂。

与此同时，单个城市内组织的城市服务功能无法完全满足人们的生活需求（如就业需求、高品质的医疗服务需求等），需要通过区域间各个城市的协同，才能满足城市服务设施使用的最小规模，确保城市提供服务的质量（图 10）。

此外， 在设施规划方面，《 立地适正计划》的逻辑与原先的《都市设施规划》不同。《都市设施规划》 是基于城市居民点的生活需求，在居民点步行范围内布局各类公共服务设施。

而《立地适正计划》所制定的设施规划办法，是以集约发展为布局原则，借助城市功能引导区域和居住功能引导区域，作为两大战略空间，先确定公共服务设施所在的位置，吸引居住区的聚集，增加区域人口，从而引导居住和各类城市生活服务功能的 合理布局，逐步优化城市的空间形态。 

《立地适正计划》的编制需要考虑人口、经济、生态环境等诸多影响因素。

编制之前，需要完成三个方面的准备工作：

一是对既往的规划建设方针进行评估与反思。

二是制定形成紧缩城市的空间结构所需采取的政策和方针。

三是确认城市内部和城市之间各类设施的具体布局原则。 

在编制《立地适正计划》前，需要对上一轮城市规划和相关规划进行评估，评估要素包括对实施引导的区域进行人口密度、步行者步数、人口发展趋势、用地现状及趋势，形成定量分析结果。

评估结果结合城市的发展诉求，确定《立地适正计划》的发展目标。编制完成之后还需要举行听证会，采纳公众和相关利益体的意见 （图 12）。 

每个城镇根据各自的实际情况编制《立地适正计划》，但是有七项内容是必选分项，分别是：划分立地适正化规划区域、确定发展目标、确定城市结构和基本方针、选定居住引导区域、选定城市功能引导区域、布局城市功能设施、制定功能引导区域发展的行动计划。 

例如在公共设施修编协同方面，《立地适正计划》和《公共设施综合管理规划》协同编制，在划定生活功能服务引导区和居住功能引导区域的基础上，还需要确定各个公共设施的更新、合并、废弃、适用年限等具体情况。 

在防灾政策方面，为了实现形成紧缩城市的目标，需要为居住和城市功能引导 区域做好河道、下水设施、防灾设施的管理，同时禁止在灾害高发地区设置居住或城市功能引导区域（图 13）。

《立地适正计划》的出现，为城市规划与生活圈规划的协同发展提供了很好的平台。但它的推行与实践也存在许多有待深入探索的地方。

第一，《立地适正计划》以及划线制度会对生活圈内的土地价值产生影响，尤其在居住用地内，由于人口密度和城市功能的调整，既有的城市建成区内的用地性质将逐渐变更，牵扯到的利益主体多，推行该规划所需的实践周期长、阻力大。

第二，国土交通省颁布《立地市政化计划操作指南》后， 也可以要求相邻的几个城市携手编制《立地适正计划》，各个城市在共同完成这项任务的前提下才能跟进其他专项规划。

然而，各个城市、各部门之间存在不同的发展诉求，如何在一定时间、一定的圈域内平衡这种诉求， 是这项规划能否顺利推行的关键。

第三，在《都市计划法》的规定下，原来被划定为城市建成区地区的居住用地、产业用地，可能因为人口的减少， 按照《立地适正计划》的要求，难以继续支撑设施运作的最小规模。如何做好详尽的现状研究，如何科学布局设施，如何确定设施规模也是本次规划的重点和难点。

第四，由于经济社会的变化，《立地适正计划》会随着城市总体规划和相关规划作出相应的改变。这是一项需要滚动更新、实时监测、分期实施的长期规划。其规划的效果还需要考证。 

本文虽然不是比较中、日规划体系及日本经验的参考意义上的论文，所谓“他山之石，可以攻玉”， 日本生活圈规划与城市规划体系借助 《立地适正计划》互相融合的经验， 也许值得我国借鉴，期待有更多的规划研究者关注并进行深入研究。

我国城市规划经过近三十年的发展完善， 在新时代的背景下，需要面对来自于经济、社会、生态、城市空间等多方面变化带来的挑战。

一方面，当前我国正处于构建空间规划体系的探索阶段，城市规划与国土规划的协同初见成效，但是城市规划与其他横向部门之间的规划统筹却缺少行之有效的办法。

日本的国土规划体系、城市规划体系、各部门专项规划体系发展均较为成熟，借助《立地适正计划》的实行而建立的协同规划机制十分新颖，对我国规划体制的改革有一定的参考价值。

另一方面，我国新一轮总体规划编制如火如荼，日本规划体系在发展过程中所面临的社会问题在该轮总体规划改革中也受到关注，如老龄化、 城乡发展失衡、城市发展规模失控、城市形态规划缺少有效引导等问题， 期待通过研究日本规划体系实践后的优点与不足，为我国新一轮规划改革提供一定的参考意义。

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