发表时间：2020-04-04
导言：2020年伊始，上海空间规划设计研究院与《城乡规划》杂志、复旦大学空间规划研究中心联动，策划此次国土空间规划主题系列微谈活动。我们将持续从规划治理、经济发展、人口科学、生态发展、国家安全、地理安全、政府管理、公共卫生、信息科学等多领域专家视角，分享国土空间规划发展进行的全方位解析。
本系列推出的《国土空间规划体系的国际比较研究》主题微谈，邀请行业内众多前沿专家和学者，以国际化视野，结合法、日、韩、中、美等国实际案例，深度解读全球国土空间规划的发展历程、成功经验、实际问题和未来趋势，为我国规划转型时期的特定需求，提供建设性参考。
作者
肖金华：福建省国土资源勘测规划院院长，高级工程师
背景
党的十九大报告首次提出“乡村振兴战略”，并将其列为决胜全面建成小康社会需要坚定实施的七大战略之一，指出“要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，加快推进农业、农村现代化”。
乡村振兴离不开土地这一载体，离不开土地制度这一重要制度支撑。
为此，国家层面设计了农村承包地“三权分置”改革，推行农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，推进《土地管理法》修订，推动农村土地制度改革。
本研究结合晋江试点这一具体案例，从乡村振兴的视角分析了农村土地制度存在的问题与可行性建议，以期为全国农村土地制度改革提供借鉴。
一、现行农村土地制度问题
按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，不难看出，乡村振兴实际是产业、 人和资金良性互动的结果。
而当前农村产业底子相对薄弱，多以传统农业生产为中心，进行农产品精深加工的少，三产融合度低，且产业抗风险能力弱，农民收入普遍较低，难以形成稳定的村财收入。
随着经济发展，高层次劳动力外流，发展农业所必需的技术、经营、管理人才匮乏，影响了农村经济社会的良性发展。
“空心村”现象的存在，土地资源利用的粗放，征地补偿的不规范，农村集体建设用地难以入市等原因，也使得农村难以形成稳定的村财收入。这一系列问题的存在致使乡村振兴任重道远。
1.1 宅基地管理缺乏流转退出补偿机制
以往村庄建设缺乏规划指导，加上长期以来宅基地为无偿使用，以及农民受传统思想影响，农村土地使用存在少批多占、未批先建、一户多宅等历史遗留问题。同时，村庄规模沿公路线或沿村庄外延过度扩张，形成 “空心村”。
随着经济发展，大量农村青壮劳动力逐渐流入城市，有些人在城市购买房产定居，但农村的宅基地并未退出，且现行法律限制了农村宅基地的出租、转让、抵押、买卖， 缺乏有效合理的宅基地流转退出补偿机制。
尤其将宅基地流转严格限定在集体内部，人为抑制了流转动能，导致大量闲置宅基地难以盘活，与当前乡村振兴上升为国家发展战略不符 。
而且村庄的小、散、乱带来生活环境的脏、乱、差，面源污染和点源污染共存等生态环境问题。推进实施的旧村复垦，更偏重于耕地数量的增加和耕地质量的提高，经常忽略对村庄生态环境的保护 。
1.2 现行土地征收制度难以保障农民权益
一方面
在土地征收程序中，农民被边缘化。拟征地范围、面积、权属等征地补偿的相关事项基本都是由征地方与村委会协商，被征地农民的参与度低，农民多无法充分表达真实的意愿。
对于征地听证，由于农民在征地前期工作中被边缘化，即使对征地补偿金额、安置方式、被征收土地 的地类和面积等有异议，也常常因缺乏信心而放弃申请听证。
另一方面
征地补偿标准偏低，难以保障农民权益。《土地管理法》规定征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
征收耕地的土地补偿费、安置补助费最高不得超过该土地被征收前三年平均年产值的三十倍，这部分土地征收后多转为工业用地或商业用地。
随着城镇化进程加快，土地价值大幅攀升，土地未来增值收益大头归了土地所有者，政府以税收形式在交易环节获得部分收入。
因此出现了原集体所有者合法获得的补偿过低、城市化地区的农民补偿不规范、政府和失地农民均丧失未来土地增值收益分享权等问题。
农村土地征收补偿制度缺陷的存在，导致村民与政府之间的矛盾加剧，由土地征收导致的纠纷也越来越多。
1.3 集体经营性建设用地权利不完整
集体经营性建设用地
是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用的乡（镇）土地，利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、 商业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业和招商引资用地。
从某种意义上说，这类用地已经进入市场，但是法律规定不得出租、转让，这与具有出租、转让、抵押权的国有建设用地相比，其在市场上的权利是不完整的。
制度的不完善导致农村土地交易受限，进而造成农村土地经济价值无法显化，从而限制了农村发展的资本基础。
农村土地的潜在经济价值难以通过市场机制加以显现，使得农村发展不能像城市那样以土地为工具来撬动发展的实施基础。
二、晋江农村土地制度改革探索
为破解农村土地制度与现代化农村发展之间的矛盾，保障农民权益，实现产业融合，提高农业竞争力，让集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，助推乡村振兴战略实施，国家层面提出深化农村土地制度改革，包括农村土地征收制度改革、宅基地制度改革及集体经营性建设用地入市改革（“三块地”改革）。
福建省晋江市是国家设立的 33 个县市区试点之一，在完善宅基地管理、土地征收方式、集体经营性建设用地如何入市等方面进行了探索。
尤其是晋江作为全国民营经济最活跃地区的代表之一，充分利用这一背景条件，开展了农村土地制度改革助推乡村振兴活动，产生了有利的改革示范效应。
2.1 典型案例
2.1.1 晋江九十九溪生态农业示范区项目
晋江九十九溪生态农业示范区是“三权分置”助推乡村振兴的典型案例。九十九溪流域拥有万亩良田，地势平坦，土地肥沃，周边村庄的农耕文化底蕴深厚。
为实施乡村振兴战略， 助推农村产业兴旺，提升城乡环境品质，根据该区域的自然条件、交通情况和景观特点，规划拟将其打造成集现代农业、观光旅游、休闲养生、文化传承、教育实训等多功能为一体的生态农业示范区（图 1）。
计划总投资费用 7.6 亿元，规划面积 1800 亩， 预计 2020 年对外开业。项目建设用地主要通过集体土地征收和土地经营权流转取得。
项目经营产权除了项目业主自有的房产外，还有村民自建的房产，土地产权关系比较复杂。如何取得土地、如何对农民进行补偿安置以及保障农民权益是这一案例的难点。
主要做法如下：
一、酒店、道路、游船码头等项目建设用地以土地征收方式取得
探索出台了《晋江市土地征收管理暂行规定》，完善被征地群众利益的多元保障机制。
按照文件规定的标准，采取货币补偿，也有部分采取产权调换方式予以补偿。为保障就近居住，按“一户一 居”的原则，在项目征地范围内建设安置房，满足每户都有一套住宅居住， 其他多出的部分可作为被征收房屋面积，对被征地人可选择货币补偿，或就近以现房安置，充分保障被征地人的居住条件不降低。
该项目征收的土地面积约 888 亩，房屋 60 幢，建设面积约为 42000 平方米，安置被征地人 60 户。
二、拓展区采取承包地的集中流转经营
拓展区属于晋江市城区基本农田保护相对集中的区域，文旅集团通过土地流转的方式获得该区域的土地使用权。
在保留农用地性质的基础上，以农业风光为主要元素，集中成片地按季节种植绿化植物，由后期引入的运营公司实行统一规划、经营，并优先雇佣本村农民进行农业生产。
三、村民自有房屋产权租赁
探索农民宅基地所有权、资格权和使用权的“三权分置”，对于项目区内村民自有产权的房屋，由文旅集团出资对其进行统一改造，以符合整个核心区的发展定位。
在保障原住民居住条件、房屋所有权的前提下，原住民可选择留用自住，允许其发展民宿、餐饮，也可将住宅出租给项目运营公司统一经营。出租房屋的农户，可缴纳少量房屋购置费入住就近的小区。
2.1.2 晋江新塘街道梧林社区古村落保护项目
晋江新塘街道梧林社区是以政府为主导的古村落保护与产业融合的典型案例。
辖区是闽南地区著名的侨乡，宅邸建筑既有闽南官式大厝、哥特式风格，也有古罗马式建筑、中西合璧的民居等，形成规模集中的华侨建筑群。
目前保存较完好的闽南传统大厝有 42 处、番仔楼 22 处、西式洋楼 7 处，其中推荐历史建筑共有26 处， 分布集中、类型丰富。
由于缺乏规划管制，加之村民对文化遗产认识不足， 部分建筑被不当维修，或被拆除和面临坍塌，造成景观被破坏。
2017 年， 晋江市委、市政府将梧林古村落保护开发列入文化旅游产业重点项目（图 2、图 3），将梧林古村落建设成闽南 文化旅游景区及世界多元建筑文化集中展示区，使其成为海内外侨亲的交流地、闽南华侨爱国爱乡的见证地。
主要做法如下：
一、政府主导，分区推动古村落保护
市政府专门成立了梧林古村落保护发展工作领导小组，出台了《晋江市新塘街道梧林社区古村落保护发展规划方案》，又委托清华同衡规划院为保护区制定整体规划。
规划方案将梧林社区划分为核心保护区、建设控制区、环境协调区，并分别制定保护与整治的措施。
二、转征国有，稳妥地安置被迁村民
由国资委牵头成立保护发展公司（国有企业），启动土地征收工作。
按照拆迁方案，古村落的核心区域大部分征收为国有。共计需要征用房屋 214 幢，占地面积约为 185 亩。
在征地补偿方面，土地补偿费根据手续认定结果发放。关于房屋补偿费，根据历史沿革、文化价值、房屋结构、建筑特征、使用情况等因素综合认定。
补偿款按族谱人名分割，不在族谱上的，不予考虑；征地补偿充分保障了 被征迁村民的合法权益。三是产业融合，壮大集体经济基础。
项目一期规划将着重处理古村落修缮保护和环境整治，二期规划将整 治恢复梧林社区古村落传统的商业街等。
征地拆迁方案在核心区域保留了部分宅基地，留归集体所有，按照发展规划，市政府鼓励村集体和居民利用核心区域的集体土地以及周边的宅基地发展民宿和餐饮。
通过串联周边资源，将单一的居住功能转化为多元 功能融合的“居住 +”形态，为产业融合发展提供了新思路，进一步促进了乡村振兴。
2.2 经验总结
晋江农村土地制度改革确实“释放”了农村的土地价值，归根结底在于治理结构与交易费用的正确搭配，在一定程度上取得了预期绩效，并解决了农村土地制度在助推乡村振兴方面的障碍，为农村和农民提供了更多获取资产性收入的路径，切实推动了乡村振兴和城乡协调发展，实现了农村土地制度改革的初衷。
2.2.1 完善宅基地退出流转机制
改革对宅基地“三权分置”进行了探索，通过建立宅基地退出流转机制，对流转行为进行规范，确保流转的公平、公正、公开与规范，做好流转的资格审查，疏通宅基地退出流转管道。
探索形成“指标置换、资产置换、货币补偿、借地退出”四种退出方式，利用流转市场，使得进城务工、经商的农民可以出售自己的宅基地， 如果没有合适的购买者，政府可以合适的价格收购农民居住用地的永久使用权。
允许农民将宅基地转让、出租。这种方式既保护了农民的居住用地利益，又可以有效地盘活空置、废弃的宅基地，让农民可以通过宅基地流转 直接获得收益，解决农民无力新建住房及购置房产的问题。
2.2.2 保障农民权益
集体土地是农民集体经济组织所有，地方政府没有产权主体身份，只有公共管理者身份，因此，地方政府在集体土地市场化过程中只能充当规 则制定者和公共利益维护者。
利用市场机制配置资源，发挥基础性作用， 实现农村土地资源再配置。在晋江农村土地制度改革中，政府、村集体、 村民、企业均有所参与。
政府参与农村土地制度改革，引导土地征收，兼 顾经济利益之外的历史文化价值，以及妥善处理复杂的产权关系。
引入外来企业参与，保证资金资源充足，为推 动农房及宅基地征收并用于重新统一建设奠定了资金基础。
多方主体到位，充分发挥集体自治和社会力量，综合考虑多方面因素，采用多种形式对征地农民进行补偿；允许农民留用、出租以及自主经营等，保障了农民后续生活的需要，促进乡村振兴战略实施。
2.2.3 显化土地资产属性
土地资源尤其是集体建设用地资源，在土地制度改革中扮演着重要的角色。一方面农村土地资源具有潜在的开发价值，另一方面开发项目或村 企业的培育都需要以土地为载体，特别是我国现行的严格控制新增建设用地总量和严格限制占用耕地的制度体系，使得农村集体建设用地已然成为乡村振兴和外来企业资本流入农村的关键所在。
晋江通过出租、退出入市、放活使用等方式，盘活土地资产属性。依靠地域优势与市场发育的基础条件， 充分利用本地传统产业链优势，集中产品，整合资源，从而将传统农村发 展成为现代产业集聚的中心，是晋江乡村振兴的另一种发展形态 。
依托 “互联网 +”，推进农村三产融合， 构建乡村产业体系，促进产业发展壮大，释放土地红利，进而促进农民增收、农村繁荣，打造农村发展新格局，为乡村振兴提供动力支撑。
三、农村土地制度改革建议
3.1 推进宅基地制度改革，拓展产业发展空间
体制机制政策和支农惠农政策是助推乡村振兴的两大政策，而土地制度是助推乡村振兴且在体制、机制、 政策方面最具基础性和根本性的制度。
深化农村宅基地制度改革，在充分发挥农村宅基地保障功能的基础上，通过编制科学合理的村庄土地利用规划，引导集体土地的开发与再开发，注重保留和发扬地方传统民俗文化，降低土地不当利用带来的负外部性，实现农村集体高效发展。
改变农村建设用地布局，推进农村宅基地集中建设，农民集中安置，确保“一户一宅”，并进一步建立农村住房市场。
在地方政策制定中，应当鼓励开展和落实集体建设用地的“三权分置”，完善农村宅基地制度，加快宅基地确权登记颁证工作。
保障农户宅基地用益物权 ，并积极赋予和保障农村集体建设用地用益物权，从而进一步清除农民享有土地权利的制度性障碍，提高闲置宅基地的利用率，显化 农村宅基地价值，形成产权明晰、权利交易自由、市场机制成熟的农村土地产权制度，建立农村宅基地流转自由的新型农村宅基地管理制度。
3.2 完善集体经营性建设用地产权制度，激活农村土地活力
完善农村集体经营性建设用地的产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，同时要 建立相关的制度保障，明确农村集体经营性建设用地入市程序、交易规则以及市场监督管理规范。
国有建设用地使用权出让要求土地条件为净地，建议集体经营性建设用地入市的土地禀赋条件也应以净地出让。
为了保障集体土地开发的利益是为民所谋，还必须发挥村集体的基层组织管理功能，进一步加强对村集体自治机制的引导与培育，在尊重农村地区现状和农民意愿的基础上，加强农村基础设施建设和基本公共服务体系建设 ，满足当地农民对就业、养老、医疗等基础公共服务的需求，缩小城乡差距。
同时，鼓励农村自主开展农村土地招商引资与项目开发，提高农民参与的积极性，推进村企合作共赢模式，形成“1+1 ＞ 2”的互利共赢的合作与共享机制。
在严控建设用地增量的背景下，挖掘农村集体经营性建设用地存量，畅通城乡之间产业要素互动的管道，激活农村土地活力，有利于推进三产融合发展，挖掘沉淀在农村土地上的资产价值，为乡村振兴提供产业支撑和资源保障。
3.3 规范农村土地征收，增加农业主体收入
农村土地制度改革往往具有较强的地方色彩，位于城市规划圈外的土地，由于缺少详细规划，其规划用途 不够明确，且区位相对较差，发展潜力有限，以至于交易困难，农户收益不高 。
不同地域的经济社会发展以及资源禀赋等差异性大，地方之间落实规划也存在较大的差异，土地征收很难有一种完全照搬的操作模式或实践路径，具体模式的选取须结合地方实际。
因此，必须规范农村土地征收程序，保障农村主体的参与权和知情权。土地征收后，交易时实现第一次收益分配，但对于增值收益如何分配缺少必要的机制。
国际上通行的做法是征收增值税，城镇国有土地转让在《土地增值税暂行条例》中规定，要征收土地增值税。
建议农村土地征收也参照此办法，重新分配由城镇化、市场化带来的土地增值收益， 增加农业主体收入的同时，确保收益分配的均衡。
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