国土资源作为直接的生产要素，如能源资源、矿产资源等，其开发利用水平直接关系到生产和消费的效率。尤其是在生态环境承载能力趋紧的情况下，必须确定资源利用率底线和控制红线，通过科学合理的规划，尽可能地提升各种资源的利用效率。

为此，有必要在全面梳理资源存量的基础上，对未来如何进行梯度利用以及高效利用进行有效规划。要充分强调国土资源利用技术创新的力量，尤其是要将人工智能、大数据等技术与国土空间规划利用相结合。

国土资源作为间接的生产要素，对其他生产要素比如人力、资本等各种社会经济资源的高效利用起到重要的支撑作用。因此，有必要对全国乃至全球范围内的社会经济发展趋势做中长期研判，充分预估未来经济增长和发展的重心所在。

为了支撑这些重心，需要厘清国土资源和空间布局，未雨绸缪，提前做好应对下一轮经济竞争和技术竞争的充分准备。

 “以人为本”，以生态文明思想管控“三生（生产、生活、生态）空间”，“聚焦城市集群、协调城乡优化发展”，大力推进新型城镇化。

构建以人为本作主导、自然环境为依托、经济流动为命脉、生态安全为保障、社会体制为经络、生态健康为目标的“社会-经济-自然”复合生态系统。

构建资源高效利用，环境友好，经济高效，社会和谐，发展持续，自然、城市与人融合为一体，互惠共生的空间体系。

全国国土空间规划作为五级规划体系的顶层设计核心内容，宜体现国家领域整体空间格局和战略布局，体现对省域、国家重要战略区域国土空间规划的宏观指导要求和刚性传导要求。

宜把握生态文明建设体制下的“一优（生态优先）三高（高质量发展、高水平治理、高品质生活）”要求，既严守底线，又保障国家战略的实施和省、市地方的科学弹性发展权。

要设置各级各类底线，做到具体化、法制化，在规划有效期内绝对不能突破，鼓励制定高于底线的地方立法和乡规民约。

在新的历史时期，在充分借鉴国际经验的基础上，全国国土空间规划要结合我国国情、资源环境特点与实际情况，提出符合生态承载力的空间格局、空间管控、要素协调和生态安全保障框架，按照“确保生态效益、拓展社会效益、兼顾经济效益”的原则和“三线一单”技术指南的要求，落实土地利用的生态空间布局体系，调整产业与布局结构，注重体制机制建设，创新管理制度。

从资源能源节约利用、生态建设与环境保护、经济发展质量、生态文化培育、体制机制创新建设等方面加快生态化转型发展，在生态基础设施、城乡人居环境、城乡生态代谢网络和城乡生态文明能力建设四大方面形成人与自然、人与城镇之间的平衡、和谐关系，为提升城市能级、促进生态文明建设与绿色发展、实现“美丽中国”的目标提供规划方案与路径。

我国制造业中心主要分布于沿海地区，其交通线路、港口设置、地理位置等对全国经济布局非常重要。深圳、上海浦东等地的开发开放，对中国作为世界制造业中心地位的形成产生了重要影响。

时至今日，长三角与珠三角仍是世界上最为重要、且经济效率最高的制造业中心之一。长三角、广东等发达地区上交的税收数量较大，是中央政府维持社会稳定、民族团结、国防安全、西部地区生态建设与生态赎买等的重要财源。制造业的上下游产业链也集中在东部地区，如果要整体性地搬迁至中部地区，是不太现实的。

因此，全国国土空间规划的建设用地指标宜向发达地区的城市群倾斜。若用地增量有限，可以在城镇化地区提高工业用地的使用效率，如建设多层或高层的标准厂房或建设地下厂房等。

在现有的经济分权体制下，地方政府都在争取建设用地指标，且积极培养各自的税基，这是由分税制这一基本的经济体制所决定的。

这一经济体制造成的后果是各地方各自为战、相互争夺资源，且有可能对邻近区域产生有危害的负影响，如区域间的环境污染等。

此时，地区间的协调工作需要由行政来完成。建议在构建全国国土空间规划时，有关绿色生态文明、建设用地指标、公共产品供给等的处理，以城市群为单位来协调。在城市群内部要加大公共产品均等化的投入力度，允许在不突破底线的前提下合理置换。

战略性新兴产业是未来科技和产业发展的新方向。国家需要在各省域已有产业的基础上，综合考虑各地资源禀赋与经济比较优势，从产业链与价值链的角度统筹规划各省域战略性新兴产业的空间布局。

首先，东部地区作为经济效率高、深度嵌入全球价值链的前沿阵地，需要进一步发挥科技优势。一方面要提高基础性与原创性技术，向全球价值链中高端攀升；另一方面要整合国内价值链，作为中西部地区融入全球价值链的桥梁。

其次，电子信息产业在珠三角、长三角地区有较好的产业基础，应重点将这些区域中的部分省份，作为新一代信息技术产业布局的第一梯队省域。

河南、四川、湖南、安徽等省份可以作为新一代信息技术产业布局的第二梯队省域。专用、通用设备制造业是高端装备制造业的基础，但是目前产业布局较为分散，建议充分利用东部地区高校资源丰富、研发实力强的优势，将上海、浙江、江苏、山东、安徽等地区作为高端装备制造业的主阵地，以工业基础较好的辽宁、人力资源丰富的河南以及湖南等省份作为后备力量。

东部区域的省市、产业、企业等各级主体不必拘泥于集群的发展，可以向中西部地区具有比较优势的主体延伸，以整个产业链的发展为导向，对下游企业或产业进行技术溢出，改变以GDP为主导的考核标准，调整为与对口支援地区经济共同增长等的协同增长指标。

此外，中西部一些发达的大中城市具有发展产业集群的潜力，也聚集了很多大中型国有企业，但这些企业专业化分工不足，限制了产业的集群化发展。

因此，通过产业集群对国土空间进行规划时，可以考虑从产业链上进行专业化分工，对同一链条上的产业，或者在产业网络内的地区进行统一规划。