发表时间：2020-04-04
导言：2020年伊始，上海空间规划设计研究院与《城乡规划》杂志、复旦大学空间规划研究中心联动，策划此次国土空间规划主题系列微谈活动。我们将持续从规划治理、经济发展、人口科学、生态发展、国家安全、地理安全、政府管理、公共卫生、信息科学等多领域专家视角，分享国土空间规划发展进行的全方位解析。
本系列推出的《国土空间规划体系的国际比较研究》主题微谈，邀请行业内众多前沿专家和学者，以国际化视野，结合法、日、韩、中、美等国实际案例，深度解读全球国土空间规划的发展历程、成功经验、实际问题和未来趋势，为我国规划转型时期的特定需求，提供建设性参考。
作者
孙镛勋：首尔大学环境研究生院造景规划专业副教授
宋 鸽：首尔大学环境研究生院环境管理专业博士研究生（译者）
一、背景
朝鲜战争结束后，韩国从1960 年开始迎来经济成长期，迅速实现产业化和城市化。在这种情况下，国土规划的目标是通过产业化提高生产效率。
当时通过“新农村运动”，韩国迅速实现现代化，经济快速成长。可以说，这一时期的农村是以经济开发为中心目标。
随后依次按照工业化、城市化、开放化、信息化、个性化的顺序，经过 20 世 纪 70 年 代、80 年代、90 年代，21 世纪 00 年代、10 年代的发展，国土规划的范式发生改变，围绕农村地区的规划方向也发生了巨大的变化。
农村空间与城市地区一起构成国土空间的部分空间，因此，国土空间发生变化，农村空间必定随之产生变化。
农村政策已经从现有的以农业生产为中心，转变为改善务农者和农村居民的生活环境。另外，近年来随着农村被赋予了绿地价值，作为城市居民享有的土地资源，城市规划也朝着增大农村地区价值的方向加快发展 。
现代社会，“农村主义” 被认为是城市居民向往的魅力价值所在，是创造新经济价值的“便利资源” 。Antrop 称欧洲景观变化的主要原因是城市化、世界化和灾害 。
城市化会增加周边地区杂乱无章开发的行为，破坏周边地区的农村景观和自然景观。韩国也存在同样的问题，在城市的外围，城市和农村接壤地带的乱开发现象随处可见。
本文要梳理韩国近郊的农村地区的景观特征是什么， 为什么出现这样的景观，以及韩国国土景观管理的主要任务是什么。
进入正题之前，先谈谈有关韩国国土规划的几个重要问题。
第一，最大的焦点是人口减少和老龄化问题。
据“人口金字塔网”介绍，虽然韩国的人口仍在增加，但到 2035 年，人口将达到顶点，为 5242.5 万人，之后会逐渐减少。
与人口数同样值得关注的是人口结构。联合国规定，65 岁以上老年人口占总人口的比例达到 7%以上，就属于“老龄化社会”，超过14%则属于“高龄社会” ，超过 20% 则属于“超高龄社会”。
2017 年，韩国 65 岁以上人口的比率为 14.1%，进入了高龄社会。预计到 2035 年，这一数据将达到 27.4%，韩国将进入超高龄社会。
关于人口结构的其他指标还有“老龄化指数”。老龄化指数是老年人口（65 岁以上）除以幼年人口（0 — 14 岁）的比率。
2017 年世界老龄化指数为 33%，日本为 215%，韩国为 104%， 依据“人口金字塔网”的资料来预测， 到 2035 年，韩国人口的老龄化指数将达到 211%（图 1、表 1）。
值得关注的是韩国人口出生率的变化。一般来说，越是在发达国家，城市生活者越倾向于小型家庭化，人口出生率也越低。
但是韩国是经济合作与发展组织（OECD）成员国中人口出生率减少得最快的国家（图 2）。
由于年轻一代选择晚婚甚至不婚，以及已婚夫妇避孕等原因，韩国社会的出生率正在迅速下降。一般来说，维持人口均衡所需的综合出生率是2.1，韩国 2016 年的出生率为 1.17，2017 年为 1.05，出生率正急剧下降。
政府预测，到 2018 年，这种下降趋势仍会持续。生育率急剧下降，甚至被称为“ 人口绝壁”，将导致社会出现与其他人口迅速减少以及超高龄国家类似的问题，而这些问题的出现，会比我们预计的更快、更严重。在综合出生率下降的情况下，韩国人口正在迅速老龄化，不久的将来， 其总人口也会减少。
但是，对于迅速老龄化现象，国土规划方面的表现与之并不一致。到目前为止，以首尔为中心，首都圈的京畿道人口仍持续增加，但以全罗北道、全罗南道、庆尚北道等农村为主的地区，从 20 世纪 70 年代开始就持续出现人口减少的现象 。
由于韩国城市和农村的就业机会及社会、文化基础设施的差别，农村人口不断流向城市 。因此，目前农村地区的老龄化问题将比城市地区更加严重。从全南地区的情况看，除了城市地区以外，所有农村地区都已经进入了超高龄社会。
近年来，除了搬迁的务安郡之外，全罗南道的所有城市和农村地区将在 2035 年进入超高龄社会（图 3）。预计农村地区的高龄人口比率会比城市地区高出很多。
第二，值得关注的是韩国国土规划的特殊性在于土地所有人。
20 世纪70 年代首尔市的江南地区开发以后， 韩国对房地产的关注度非常高，比起将土地视为生活空间，将土地视为投资对象的倾向更大。
表 2 是根据各地域梳理的韩国土地的所有类型。按市道分类，总面积可以划分为居住在该地域的居民拥有的土地以及不居住在该地域的人拥有的土地。
在首尔市、釜山市、大邱市、仁川市、光州市、大田市、蔚山市和首尔周边的京畿道， 属于地域内居民所有的土地的比例较高，但在江原道、忠清北道、全罗北道、全罗南道和庆尚北道等农村地区的土地，绝大部分属于不在该地域居住的人所有。
也就是说，虽然一些城市居民实际上并不从事农业或是不在该地域生活，却以房地产投资为目的，在农村地区拥有很多土地，因此，韩国具有不居住在农村的城市居民却拥有很多农村土地的特点。
在韩国，土地往往被认为是生活空间概念的投资对象，这在国土规划上会引起很多问题。例如在推进村庄公共设施建设等方面，实施建设顺利与否，很大程度上取决于该村庄土地所有者的态度，且无法阻止不受地区居民欢迎的设施进入村庄。
甚至还有为了日后开发而有意不支持村庄的环境保护或景观治理事业的事例。因此，对这些不在该地区居住却以投资为目的拥有该地区土地的人，如何管理，也是城市规划的一个很重要的课题。
第三，值得关注的是返农归村人口增加的趋势。
近年在韩国，离开枯燥的城市生活、返农归村的需求不断增加，各地方政府也积极支持，试图解决农村人口过少、老龄化严重的问题，因此返农人口不断增加。
从近期归农、归村人口的结构来看，少年层、中年层、壮年层分布均匀，这也是返农归村人口的特征之一。
2015 年，
二、韩国的城市规划政策和农村规划政策
1962年
韩国首次制定了《城市规划法》。此后，经过第一次国土综合开发规划及第二次国土综合开发规划，韩国构建了现代化的城市规划法体系。
1991年
通过全面修改《城市规划法》，广域城市规划、城市基本规划、城市管理规划、地区单位规划及土地利用法规等成为法律条文。
2003年
韩国制定了《国土基本法》。在制定《国土基本法》之前，城市规划只限于城市地区，但根据《国土基本法》的规定，国土面积扩大至全国范围，适用于包括农村地区在内的整个国家的土地 。韩国通过制定《国土基本法》，可以对城市及非城市地区进行全面的、综合性的国土管理。
从农村规划层面看，1970 年开始的“新农村运动”，在 1976 到 1980年间改善了 225782 栋房屋，以落后农村环境的现代化为目标。
在这个时期，农村规划的目的是物理环境的改善和开发。基于这样的目的，从 1976年到 1994 年，共有 3939 个村庄的环境得到了改善。
1985年
农渔村地区综合开发规划成立，将对现有村落单位的支援提高到郡县单位的水平，并制定了郡县地区开发规划，到 1994年，全国 136 个郡县中有 109 个确立了开发规划。
1990年
制定了《农渔村开发特别措施法》
1994年
制定了《农渔村整顿法》后，农村单位的规划及支持事业得以实现。
2001年
制定《农业农村基本法》后，与农村相关的法律逐渐体系化。
2004年
通过提高农林渔业人员的生活质量及促进与农山渔村开发相关的法律的制定，不仅改善了农村的非物质环境，而且可以将农村作为生活空间，是与提升生活质量有关的农村规划事业。
韩国的农村规划在 2000 年前后，方向有了很大的差异。2000 年以后农村规划的政策方向从重视以增加经济价值为目的的农业生产性等，转变为重视和谐性和可持续性 。
另外，不仅对生产环境，对生活环境改善的关注度也提高了。随着社会不断强调农村的各种附加功能，农村的规划也从只关注农村及农民，扩大为关注城市和农村之间的交流等。
由此，美丽的村庄建设事业、绿色体验村事业、小城市开发事业、农村综合开发事业等多种多样的事业，在各相关部门的支持下蓬勃发展。此外，还产生了“为了今后系统地建立农村规划，有必要制定《农村规划法》”的言论。
三、韩国国土规划法的法律体系
韩国国土规划的法律体系依据 2003 年制定的《国土基本法》的规定， 包括城市地区和非城市地区在内，将全国统一为一个国土管理体系，是适用于整个国土范围的城市规划基础。
《国土基本法》规定了市、郡综合规划的建立，其下位法律—与国土规划及利用相关的法律，制定城市（郡）基本规划和城市（郡）管理规划。
《国土规划法》从“先规划后开发”的角度，以有效利用国土、防止乱开发为出发点，规定了用途地域、地区、区域制度。
根据《国土规划法》，韩国的国土大体分为城市地域、管理地域、农林地域和自然环境保护地域四类用途地域（中分类为 9 个、细分类为 21 个）（表 3），指定用途地域的目的是为了限制土地的使用及明确建筑物的用途、建蔽率、容积率、高度等，为经济且有效地利用土地，增进公共福利，指定了互不重叠的规划。
整个国土指城市地域、管理地域、农林地域和自然环境保护地域，因此受到建蔽率和容积率的制约。特别是管理地域，它是位于城市地区和农林地区及自然环境保护地区之间的并起到缓冲作用的地区。
为了有效地进行管理 , 规划管理地域要按照城市性质进行管理 , 保全管理及生产管理地域要以保护自然环境及支援农业生产为目的地进行管理。
以用途地区的细分来看，有 16 个地区属于城市地域。城市地域的绿地、其余管理区、农林地区、 自然环境保护区都包含绿地。
图 4 是以韩国主要大城市之一的大田广域市为对象，揭示了各个用途地区是如何被指定的。用途地域是定义在整个国土的概念上的，而用途地区则是根据一定目的和需求，仅限于符合该目的的场所或地区。
另外，用途区域是对于特殊场所而言的，为了限制特定行为，进行地域划分，并在该地域制定行为约束的制度。
用途地域的定义适用于整个国土的土地使用形态，但用途地区则是符合特定地区有个别目的且要与用途地域进行差别化管理的地方，因此不适用于所有国土，仅是针对某些特定的区域。
用途地区分为国土规划及利用相关法律定义的地区、由地方自治团体条例定义的地区。根据国土规划及利用相关法律定义的用途地区有 10个（景观地区、美观地区、高度地区、防火地区、防灾地区、保护地区、设施保护地区、聚落地区、开发振兴地区、特定用途限制地区）（表 4）。
用途区域是指对特定场所，通过用途地域规定的标准和严格的限制，规划性地利用土地。最具代表性的是开发限制区域。开发限制区域是从1971 年开始引入的一种空间概念，是为防止大城市周边的乱开发现象而产生的，又称为绿化带，适用于韩国大城市周边地带。
还要说明的是地区单位规划制度。地区单位规划适用于城市及郡县规划，是对特定对象中的部分地区进行综合、系统的管理。相比于通过设定用途地区进行用途、容积率、建蔽率的管理，地区单位规划还可以更详细地对景观、创意、指导方针等进行管理。
地区单位规划根据目的，将按照现有市区整备、管理、保全，开发新城区，开发复合用途，开发迁移目的地等为基础进行规划；城市以外的地域，将按照居住、产业流通、旅游中心等功能，以及具备综合功能的中心地区的建设为基础进行规划。
综上所述，韩国的国土规划是以城市及农村整体的国土为对象，以防止城市周边乱开发、提供舒适的居住环境、保护农村景观及自然环境为目的的制度框架。
四、管理地区：近郊农村的管理问题
《国土规划法》将防止乱开发归入法制管理，并制定了多种多样的方法，来系统性、合理性地引导国土规划，但实际上，现场存在诸多问题。
在首尔近郊的农村，从村子入口到村内，可以很容易地看到仓库林立的景观。便利的交通和相对低廉的地价，对于将首尔作为商圈的小工厂，是很好的仓库选择地。
因此，仓库林立的农村景观正在出现。另外，如果在村子外围建设园区规模的工厂，周围林野等自然环境也将受到严重破坏（图 5）。
高楼大厦和别墅等中低层居住设施与工厂或仓库的设施并存，呈现出混乱的局面。像这样既不是城市也不是农村，而是城市和农村的功能混合区，并没有起到提升农村的效果，反而更多是消耗资源和制造恶劣的环境（图 6）。
地理学家 Macgee 将此种现象，特别是在亚洲城市地域中的都市和农村边界出现的既非城市也非农村的景观特征命名为“Detakota”。
“deta”在印度尼西亚语中意为“农村”，“kota”是指城市。“Detakota”是指在城市和农村之间没有秩序、混居的空间。
从韩国的例子来看，这样的地区在国土的用途地域中主要属于管理地域。管理地域虽然不属于城市地域，却是具有日后可开发城市性质的空间，或者是现在虽然还没有被指定为农林地域或自然环境保护地域，但相对来说具有保护价值的自然环境或农村环境良好的地域，是需要特殊管理的地域。
但是到现场看，会发现很多管理不善的情况，工厂乱设、开发导致周围的自然环境和农村环境受损。为什么会发生这种事情呢？
从京畿道光州市大双岭里的事例来看，这里是被河流包围的地域（图7），被河流覆盖的整个村庄被指定为规划管理地域，村庄内部有规模较大的工厂及仓库（图 8）。
图 8 中用蓝色标记的地域被指定为地区单位规划地域，与一般规划管理地域相比，开发限制被放宽，且工厂规模更大。
原本地区单位规划是按照现有用途地域和对象地域的特点进行细致管理的，但实际上，该规划还被用于在地域社会进一步引导开发，避免乱开发。
为了创造良好的居住环境和保护农村环境，在很多情况下，规划管理地域的实施，只是为了通过放宽限制 , 使开发行为得到更多的保障，这样的事例并不在少数。
这些农村周围虽然拥有良好的农林地域或保护管理地域，但是并没有很好地与自然环境结合起来，虽然有生活基础设施，但是道路状况恶劣，停车设施等其他基础设施的利用现状也不理想。随着仓库、工厂入驻到这样的空间，现有的生活环境和村庄景观变得更加恶劣。
通过开发行为，房地产价值可能会上升，但生活环境的质量将会下降。现在的《国土规划法》很难解决这些问题，因此，今后如何有效地管理和规划管理地域，保持良好的国土景观是值得思考的课题。
2007 年，韩国制定了《景观法》。其制定参考了日本的《景观法》，内容有很多相似之处。《景观法》规定了解决与国土景观相关的各种问题的政策手段和支持内容，如统一的景观、 缺乏地区认同性、缺乏公共设施的设计水平、无法与自然环境及历史文化环境相协调和解决农山渔村地区乱开发引发的农渔村景观等问题，将至今未受关注的国土景观价值从法律的角度给出定义，并制定了保护及管理这 些价值的规章制度 。
但是，目前韩国的《景观法》被指出与现有的国土规划及管理等相关法律存在差别性和实效性差等问题，且为了使《景观法》实用化，提出了很多课题。
《景观法》对保护国土景观具有固有的作用，此外，以目前仍处于开发指向型的国土规划法制体系中，属于难点的城市近郊农村等问题来看，对于规划管理地域无法管理的某些内容，可以利用景观法进行妥善管理。
在城市需求和自然资源共存的当前，为了在乱开发地区推进合理的规划方案，在实际的规划设计层面需要做哪些努力？
以对居民的景观认识教育、景观协定、生活景观资源调查等活动为基础，发掘具有保护价值的景观，通过《景观法》，将这些内容编入地域条例，从而实现各地域自行保护地域景观。
今后，《景观法》在对于城市近郊、农村景观的可持续管理，以及国土规划法的实施方面所起到的作用，还有很多值得研究和探讨的课题。
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