作者
苏海龙:《城乡规划》杂志副主编、编辑部主任

高圣意:美国萨克拉门托政府理事会资深分析师（通讯作者）

 从“宪章”原文的英语用词和内容来看，空间规划可以视为区域规划的同义词，其内容包括土地、城市、交通和环境规划等，其核心目标是实现区域的均衡组合和发展。 

美国的政治和经济体制使得其区域规划具有一定的特殊性 , 全然不同于中国，也不同于欧洲国家。

美国的绝大多数土地及地面上的建筑物为私人所有，由联邦政府、州和地方政府（县或市政府）所拥有的土地只占土地总面积的很小一部分，主要用于公园、林地、旷地、生态保护区、水体、道路以及服务于公众的设施建设，比如政府办公楼、救火站、学校等。 

在联邦层面上，国会可以通过立法来影响各州的区域规划。这些立法多是原则、标准以及授权联邦政府采取特定的行动，因而其影响广泛而深远。

从这些法律的名称我们即可看出，这些法律设立了经济活动中的生态环境红线，对美国各州都有强制性约束力，是法庭仲裁有关诉讼的依据。

联邦政府是联邦法律的执行机构，一方面强制和监督各州执行联邦法律，另一方面通过分配联邦资金来直接影响各州及地方政府的规划。 

二、区域交通规划的工具和数据平台

区域交通规划是基于定量而非定性分析，因而需要大量的数据支撑以及定量分析的工具和模型。美国区域交通规划的工具和模型大体上可以分为以下四类：

第一类：地理信息系统。地理信息系统的主要功能是储存和分析空间及位置信息，并以地图、图表等形式将这些信息直观地展示出来。地图中的每一个点、线、面都有明确的地理位置、边界及可供查询的属性。因此，地理信息系统已成为专业规划人员最不可或缺的工具。在美国，也可能是全世界应用得最广泛的是“环境系统研究所”的ArcGIS 平台。除此之外，还有开源的 QGIS 软件和 PostGIS软件。

第二类：数据库。数据库用于存储各类非地图类数据，方便专业规划人员对数据归类、整理、比较以及进行非统计学分析。特别是对于一些大型数据，数据库有着极大的优势。另外，一些应用模型，也需要使用数据库。常用的数据库包括甲骨文公司和微软公司的产品，以及开源的postgreSQL、 SQLite 等软件。 

第三类，用于预测经济、人口和就业需求的模型。预测二十年以后的经济、人口和就业需求情况是一件非常有挑战性的工作，然而其重要性是不言而喻的，因为所有的规划工作都基于这些预测。美国的人口增长比较稳定，就业需求与人口紧密相关，相对而言预测难度要小一些，一些预测模型也比较成熟。其中应用最广泛的预测模型是Remi PI+。 

第四类，土地利用和交通模型。区域交通规划有三个主要目标：

是满足人们工作和生活的出行需求，让人们在出行的选择上有同等的机会，尤其是要满足低收入和弱势人群对出行的基本需求；

是控制和减少来自于汽车的污染物（包括一氧化碳、颗粒物和臭氧）和温室气体（二氧化碳）的排放；

是减少交通拥堵。要达到这些目标，就需要了解人们如何选择居住和工作地点，以及出行的特点，并将这些行为抽象化，形成交通预测模型，预测人们在特定的规划年份的交通需求，以及由此而产生的交通拥堵和污染物排放。

交通模型同时也是一个测试交通政策对交通影响的工具，比如油价政策和道路收费政策。交通预测模型主要有基于单次出行的集合模型，也就是传统的“四步模型”（出行产生、出行分配、出行方式选择和出行路线分配）和基于活动的微观模拟模型，其平台有Cube Voyager、EMME、TransCAD、PTV，以及一些动态分配平台和仿真平台。

土地利用模型用于预测土地利用类型的改变以及这些改变对城市形态和人们出行的影响，也是测试土地政策的工具，比如总体规划、控制性详细规划、土地税收、房屋税、交通影响费等。

土地利用模型比交通模型要复杂得多，因为住房不只是一个居所，更是大多数美国人一生中最大的单一投资，所以预测居住地选择十分困难。

对于企业和公司而言，在选择投资地点和规模时需要考虑很多因素，而这些都是商业机密，其相关数据都难以收集，其预测难度比家庭居住地选择预测有过之而无不及。

有关人口、经济、土地、交通、住房和工商业用地价格的数据，含有丰富的信息，但这些信息需要规划专业人员加以提取、分析和加工，方能在规划中加以应用。

统计分析软件就有此作用。而近年刚兴起的大数据，已经显示出其在区域交通规划中的巨大价值，其分析需要高度的技巧，MPO 的规划人员目前还不具备这些技巧，因而需要有专业公司来进行。 

第六类，一些商品化的或自主的网络应用平台

理论上，只要可以数字化的规划要素以及测评指标都可以纳入数字化平台。比如 ESRI 支持地图的网络应用平台ArcGIS Web Application，可以进行深度开发，自动计算土地利用和交通项目的各项测评指标。

MPO 所收集的数据，无论是自行收集的，还是付费购买的，只要不违反数据保密原则，都是公共资源，公众可以免费索取，或付少量复制及邮寄费用。

以上谈到的这些工具和平台，都需要数据来支撑。规划所需数据大体上有三个来源：联邦和州政府所属专业部门收集的数据，MPO 雇请专业咨询公司收集的数据，以及从数据服务公司购买的数据。

在

联邦层面

有美国国家统计局的各种社会经济调查数据以及与这些数据相对应的空间边界地图。这些数据被广泛使用，常常被当作是与其他数据比较的基准，也是几乎所有人口预测模型的历史数据来源。

这些调查数据的好处是收集方法具有较好的连续性，历史数据完整，缺点是因为隐私保密而在空间数据的精确度上有所欠缺。

美国国家地质局则提供地形地貌图及河流湖泊分布图。在加州，州政府部门提供的数据包括：火灾威胁等级分布图，洪水威胁等级分布图，联邦和州级公路交通流量监测数据，车辆注册信息，农田等级划分和分布图，农田作物适宜性分布图，受保护农田分布图，联邦和州所拥有的公有土地分布图，湿地分布图，城市边界，城市影响范围等。

在

地方层面

因为各个县市政府为 MPO 理事会成员，一般情况下会分享其所有的规划所需要的数据，主要包括城市总体规划、控制性详规、地块（Parcel）数据、本地道路的车流量数据等。 

包括家庭人口、收入、每日出行的详细记录。现在的调查方法已从电话访问、出行日志进化到智能手机位置自动记录出行辅以机器学习。家庭出行调查数据主要用于校验交通模型和特定统计分析。

包括每个地块的面积，地面建筑物数量、楼层数、总建筑面积、建筑物使用性质、建筑物内职位数、租金等。通过分析空间利用存量数据，可以了解空间范围内的空置率并预测对空间的需求。该数据也用于校验土地利用模型。 

主要包括公司位置、行业、雇佣人数、公司年销售额等。通过职位存量分析和与空间利用存量的比对分析，可以了解公司的经营状况，对本地就业和税收的贡献，以及本地经济的活跃程度。 

这里的大数据是指基于智能手机位置信息而形成的海量数据。这些数据记录了人们的居住和工作地点、出行时间和路线、出行方式和目的（需要与其他数据整合）、每一次活动持续的时间等。大数据在揭示人们的日常活动模式方面的作用，比起交通出行调查在样本数、持续时间等方面的作用更有优势。 

 商用车辆的活动与经济活动直接相关。 

民用的这两类图像的精度都可以达到厘米级，主要用于监测和确认土地的实际利用。 

美国地方政府要求任何建设项目都要申请建设许可证，在建设完成后，政府还会发放验收许可证。因此，跟踪建设许可证和验收许可证，就能很好地了解规划的实施情况。 

中小学学生注册情况是州政府分配教育资源的一个主要依据，也是地方政府了解人口变动的一个重要指标，同时还是交通和土地利用模型的重要参数。 

尽管在大数据时代，要想保留隐私极为困难，但作为政府机构，MPO 有义务履行其在收集或购买数据时的承诺，不扩散未经许可的数据。 

董事会每月有一次例会，面向公众开放，公众可以就当天的议题和议事日程发表自己的看法和建言。董事会就当天的议题形成决议，授权给MPO 的首席执行官执行。 

MPO 工作的重心是制定区域交通规划和编排交通项目实施方案。区域交通规划是一个未来二十年或更长远的发展规划，其内容的重心是交通，但整个规划并不仅仅局限于交通本身，其综合性不如中国的省级空间规划。

编排交通项目实施方案就是根据规划目标和可以使用的来自联邦、州和地方政府的资金，对交通项目进行优先排序，安排在不同的财政年度予以实施。 

加利福尼亚州实施比美国国家标准更严格的环境法规，因此在区域交通规划方面对 MPO 有更多的要求，规划的全称为《区域交通规划及可持续社区战略》。

为帮助 MPO 了解最新的联邦和加州法律法规，有效地制定区域交通规划，州长办公室直属的加州交通委员会每四年会发布一个新的规划指南 。

该指南详尽地罗列了规划所应该包括的内容和推荐使用的工具，具有很高的实用性。根据该指南，典型的区域交通规划的工作流程如下（图 1）：

选定一个基准年份，是为了评估上一个规划实施的效果，也是为规划年份设置一个与其他年份比较的基础。 

规划年份通常是基准年份之后的二十年或更长。比如 2008 MTP 的规划年份是 2035，2020 MTP 的规划年份至少是 2040。在基准年份和规划年份之间，通常会设置一个中间年份以兼顾规划的中短期和长期目标。 

区域交通规划涉及经济、环境、农业、交通、住房以及“环境正义”（Environmental Justice），因而在一个规划周期内，法律法规会有许多变化。

特别是与交通项目有关的联邦资助公路法案，美国国会通常每五年更新一次，这些变化都必须反映在规划的内容中。

所以，区域交通规划中的预测都是未来人口如何增长，以及由此而带来的对就业、住房、交通基础设施的需求，进而对生态环境的影响。

科技的进步，使得传统能源汽车的燃油效率逐渐提高，新能源汽车的生产成本快速下降，市场占有率稳步上升。科技的进步，直接催生了网约车和共享经济，极大地丰富了人们的出行选择和出行方式。

人工智能的快速发展，在不到两个规划周期内，已经把无人驾驶汽车从一个研究概念变成了一个正在全面路试的产品。

全自动驾驶汽车可以全方位提升人们出行的便利，同时也对区域交通规划在前瞻性方面提出了更高的要求，促使规划人员重新认识和理解关于交通容量、停车设施、交通信号设置、交通安全、交通与土地利用之间的关系等的理论和实践。

还有，人工智能还将极大地提高生产力，许多领域的职业将由机器人主导，人们的就业和工作形态在这一轮规划的目标年内，也就是 2040 年前，就可能发生巨大的改变。

加州的四大 MPO 中，有两个使用 Remi PI+，一个使用自行研发的预测软件，一个则由专业咨询公司来做预测。预测以县域为单位进行，因为县是美国具有统计数据支撑，涵盖各种人口、经济、交通和环境要素的最小地理单元，预测可以历史数据为依据，并根据最新的数据进行更新和校正。这一点和我国空间规划的基本地理单元类似。 

所有这些税收都专款专用于交通方面的规划、研究、道路的建设和维护，其分配按照联邦和州政府设定的公式。地方政府在使用联邦资金时，常常需要匹配一定比例的资金。规划需要设定一系列长期和中短期目标，这些目标通过一系列的测评指标而得以体现。

规划的量化测评指标

包括土地利用（住房、就业、土地使用、土地混合使用、面向公共交通的开发、城市设计等）、交通（车辆行驶里程、 拥堵车辆行驶里程、公共交通服务水平和效率、自行车设施、 非机动出行率、道路使用率、通勤出行、非通勤出行等）、 环境（农业用地、洪水威胁区、汽车有毒污染物排放、温室效应气体排放等）、环境正义（土地利用、住房、公共交通服务、公共交通可达性、出行方式比例、汽车可达性、 社区空气质量等）等四个大的方面和许多小的方面。

不同的区域，需要优先解决的问题不同，因而在测评指标的设定上有不同的侧重点。

只要把计算这些指标所需的数据置入数字化平台，这些指标就可以在数字化平台上以各种直观易懂的地图和图表等形式呈现出来。但在具体应用中，加州还没有哪一个 MPO 能完全做到这一点。

可选择方案是就土地利用规划而言的。既然增长预测具有很大的不确定性，规划的方案就不会是一个确定的、唯一可行的方案。

规划中通常都会设置不同的情景而形成所谓的可选择方案。情景设置的经验法则是在评估既有的发展模式或现状模式的基础上，先设置一个与现状模式相对的理想情景， 然后在现状和理想情景之间，设置一个平衡的、能满足多目标的首选情景或首选方案。

现状是过去规划成果的反映，能有效检视过去规划中存在的不足，明确规划是否得到了实施，政策是否得到落实，效果是否达到了预期，规划是否得到民众的广泛认同。

正因为如此，清楚地阐述现在和现状模式是规划成败的关键，也是区域交通规划耗时最长的过程。理想情景通常与现状模式相对。

进入21 世纪后，政府才开始遏制摊大饼似的发展模式，倡导提高居住密度和商业 / 住宅混合土地使用，并把应对全球气候变化也纳入区域交通规划里面，MPO 规划的重点也由交通本身转向土地利用。

在 2000 年代，现状模式通常都是摊大饼似的发展模式，而与之相对的理想情景是高密度住宅和高密度商业 / 住宅混合土地利用模式，首选情景则介于两者之间。

随着时间的推移，前一个规划的首选情景就成为下一个规划的现状情景，下一个规划的首选情景和理想情景就涵盖更多的土地利用方式。

MPO 专业人员和各县市的规划员进行研讨，就规划年份（比如 2040 年）的人口和经济预测达成共识。

将数字化的总规和土地利用现状植入土地利用模型中，预测哪些地块会有什么样的土地利用类型、强度，以及时间顺序。

将土地利用模型的输出（居住、工作、娱乐、教育、医疗等的空间位置），转变成为交通模型的输入，预测人们的日常出行时间、目的、方式、路径、距离和道路的拥挤程度。

将交通模型的输出转变成污染物排放模型的输入，预测大气污染物和二氧化碳排放量。

计算各个预测指标。如果各个指标都达标了，就说明该土地利用方案能够成为备选方案。首选方案就是通过不断地局部改进备选方案（比如土地利用类型、密度、区位等）而形成的。首选方案会交由公众讨论评议，然后修改，最后提交 MPO 董事会同意采纳。

加州空气资源署（California Air Resources Board）会审核包括首选方案在内的整个区域交通规划以确保空气质量和二氧化碳排放低于规定的排放量。 

在美国的区域交通规划的语境中，政策是指 MPO 为实施规划而提出的行动准则，而战略则是在每一个政策下的行动计划。

美国的区域交通规划，更多的是告诉地方政府和公众整个区域作为一个整体如何面对未来的挑战，以及达到目标所需要采取的正确行动。

区域交通规划对地方政府没有刚性约束力，地方政府可以自愿实施，也可以不实施。在实践中，区域交通规划因为通盘考虑了县市的总体规划、控制性详细规划以及各种环境目标，因此一旦被代表各县市政府的董事会采纳，各县市通常会自愿实施。 

社区研讨会的目的是为公众提供机会以了解规划的内容、提出自己的愿景、参与规划的过程，进而支持政府所采取的行动。在社区研讨会中，公众的身份是利益攸关方而不只是听众，是规划的参与者而不只是被动的接受者，是实施规划的行动者之一而不只是规划的受益者，也是规划信息的传播者， 还是与环境和谐相处生活方式的倡导者与执行者。

萨克拉门托政府理事会（Sacramento Area Council of Governments, 简称 SACOG）在 2002 和 2003 年间首创了社区研讨会模式，在辖区各地共组织了 37 次社区研讨会，公众踊跃参加，形成了巨大的社会反响，被全美国 MPO 效仿。

区域交通规划的一个基本原则是遵循美国国家和各州的环境法律法规，规划整体和各分项内容都需要进行环境影响评价。如果环评通不过，则规划不会被采纳。加州实施比美国国家标准更严格的环境标准，以及严格的温室效应气体减排定额和时间表，这些都需要在规划中以具体的数据反映出来。 

规划在送交董事会讨论前，需要公示以接受公众的公开评议。MPO 会透过媒体，告知公众如何取得规划的电子版和纸质版文件，也会主动将规划文件发送给相关政府部门。公示期一般为 45 天，在这段时间内，公众可以信件、电话、电子邮件等方式将他们的意见反馈给 MPO，MPO 会一一作答。 

公示期完毕后，规划人员会将公众的有益建议纳入规划而形成最后的终审稿，交由董事会批准。一旦董事会同意采纳，规划就成为一个正式文件，MPO 和地方政府就可以实施了。 

尽管如此，加州在空间规划方面所做的工作，还是值得中国的省级和城市空间规划借鉴。

区域交通规划的期限同样是二十年以上，且规划目标与总体规划是一致的，因而规划的实施在相当大的程度上也能得到有效的保障。然而，这样的长期规划并不是一成不变的。

这样，如果总体规划中有重大的瑕疵，就能够通过这样的方式得到修正。区域交通规划则四年更新一次，每次更新都会根据规划实施的监测资料、新的经济和人口统计数据来修正各项预测和短期目标。 

另外，道路交通建设和维护需要依赖联邦和州政府的资金，而地方政府则需要提供配套资金，这样就能在相当程度上保证政策的连续性《省级空间规划试点方案》将顶层设计放在基本原则的首要位置，强调体制体系和法律法规的建设，无疑是切中了国内现有规划所存在的问题的要害，与美国当下的规划实践有异曲同工之处。

在一个体系下，法律法规之间可以避免相互矛盾和抵触，便于确定规划的各周期目标和规划元素的优先顺序，有利于规划的实施和监测。 

在美国，最优先的是生态环境的保护，所有规划都受环境指标的强制性约束，包括空气、水、土壤、森林、湿地、旷地等，实行的是刚性管理。

省级规划中强调的“三区三线”与加州目前规划所强调的控制目标，在实质上是一样的。稍有不同的是，美国的农田广阔，毋需实行刚性管理，目前采取的方式是引导的弹性管理，在政策上鼓励而不是强制将农田用于农业生产。而中国由于可耕地有限，必须对基本农田实行画红线的刚性管理。 

规划会不可避免地触及各阶层的利益，避免规划成为特定利益集团牟利工具的一个有效的办法，就是让规划所涉及的各方都参与到规划中，了解规划的目标、制定过程，以及政府拟采取的实施措施，倾听他们对区域发展的看法和意见。

除此之外，许多非营利性组织会代表弱势群体发声，为弱势群体所居住的社区争取利益。我国目前的规划多由专业机构制定，政府强力主导规划的制定和实施。在规划的编制过程中，普通民众鲜有参与的机会，对规划的内容和作用也知之极少。

因此政府在实施规划的过程中，特别是在触及民众的私有财产和利益时，常常得不到民众的理解、支持和配合，造成一些群体事件和不良的影响，以及民众对政府的不信任。尽管中美两国体制不同，但利益攸关方的理念还是可以借鉴的，在规划中将生态和基本农田红线所涉及的农民的利益加以考量。 

如果分歧不能通过对话解决，那司法诉讼就是最后的解决办法。我国的国情不同，在法律法规体系完善之前，将不得不依靠上级行政部门的强力监督，从行政上实施刚性管理。 

在对外方面，各级政府和规划机构应思考如何将规划的专业术语、内容、规划对人们生活的影响转变成普通民众可以看懂的图表和语言，让民众可以通过电脑和智能电话能够方便地获取这些资料和信息。

此外，政府和规划机构还要在数据收集和分享上多下功夫，提高数据的使用效率，减少数据重复收集所造成的时间和资金上的浪费。目前，加州各 MPO 在数字化平台的建设上，还处于起步阶段，内容上还有待充实，省级空间规划在这一点上完全可以靠创新而实现弯道超车。 

否则，未能按规划实施项目的县市政府将不能得到联邦政府的资金，更有可能被相关政府机构和公民团体起诉。 

我国的国情与美国不一样，省级空间规划的制定和实施需要依靠地方政府，而规划实施情况的监测则需要有超越地方政府的机构来执行。

本系列文字内容来源：《城乡规划》

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