今年入夏以来，强降雨在南方多省形成严重的洪涝灾害。据媒体报道，截至7月12日12时，今年以来的洪涝灾害，已经造成江西、安徽、湖北、湖南等27省(区、市)3789万人次受灾，224.6万人次紧急转移安置。

在此次洪灾中，中国城市的灾害应急管理水平如何呢？历年洪灾造成的经济损失为何有增加的趋势？如何才能减少洪灾带来的损失呢？

对此，上海空间规划设计研究院联合搜狐城市、《城乡规划》杂志一起推出“聚焦2020南方水灾”系列访谈。系列访谈第一期，我们请到了同济大学建筑与城市规划学院教授、博导，住建部城市安全与防灾减灾专业委员会副主任委员戴慎志。

以下是访谈精编：

提问：在此次洪灾中，您如何评价中国城市的灾害应急管理能力，是否还有需要改进之处？

戴慎志：中国城市的灾害应急、防灾减灾能力在不断提高，但总体来讲还是有提升的空间。

第一，要把城市里所有防灾减灾的指挥系统，比如防洪系统，消防系统等总体上整合起来。在市委市政府的指导下进行全面统一协调，提高整个系统的防灾应急能力，这是非常重要的，这也是管理上的一个非常突出的问题。

另外，要把长期的工作做好。我们要把城市内外部现有的河流、水域联通、疏浚，保持水道的通畅。

因为现在的天气预报都是比较准确的，当知道大雨要来，就要把城市里的水系里面的水提前排出去，排到外河。这样的话，城区的水腾空了，雨水就有空间了。

就像三峡工程一样，在洪水来之前，三峡大坝已经放水，把三峡库区储存的水放了出去。同样的，我们也要把城市里面的水提前排走。大雨来的时候，雨水就可以流到空的河道里面。

第二个是要加强水闸和泵站的维护、能量增加。这样的话，在洪水来的时候就可以把水及时排出去。

当然平时要把城市雨水管道疏浚，保持通畅。一到下雨天，路面上的水就可以顺利流到地下的管道，流到沟渠，再由沟渠排到河道里，再通过河道水闸下面的排水泵往外排。要保证街面上的水需要及时流到沟渠河道里，保持整个系统通畅。

第一点提到的提前排空的空间，加上第二点提到的增强的排涝能力，就能保证雨水及时排走，这个非常重要。

当然在城市建设的时候要考虑到城市形态，城市有高有低，要保证因地制宜地把规划建设做好。该低的地方要低，该高的地方要高，这样就能让水排到河道里面去。当然前提是把城市水系、河道疏浚，需要挖大的时候挖大，需要挖深的地方挖深。

提问：您一直强调要把准备工作做足，那您认为前期的准备工作在防灾减灾方面的效果占多大比重？

戴慎志：至少50%，甚至更多。

以三峡大坝为例，如果不提前把三峡里面的水排走，上游的水位就会升高。万一这时下游的水量也快速增多，洪峰就一块来了，所以调峰很重要。三峡大坝就是起到调峰的作用，当上游的水还没聚集升高就把它排掉，上游的空间就留出来了。

一旦下游大雨成片来的时候，水量就会很大，水位就升高了，这时候三峡大坝是不放水的。下游的水就让它慢慢往东海流，当下游水位低的时候，三峡大坝再放水，这样就能把整个长江的水位调节住，控制住。

长江沿线的城市是有很大风险的，必须要调峰，现在我们国家在这方面做的很好。在防洪方面来讲，三峡起到了很大的作用。武汉往年每到五月到十月是非常紧张的，因为它境内有长江和汉江，加上湖泊的水系又多。

当然现在也有一些被淹的情况，这是因为当长江和汉江的水位高到一定程度的时候，为了保证长江和汉江沿岸的安全，武汉市内水系里面的水是不能排到长江和汉江的，这是人为限制的结果。

因为即使是预排了，但如果疏浚能力还是不够，雨水太大的时候就不得不考虑淹一部分区域了。这时要慎重考虑淹哪里才能最大限度减少损失，就要选择合适的地方，这就是我们常说的蓄水和滞留水位的空间，即蓄滞洪区。

提问：目前，长江中下游干流共规划了42处蓄滞洪区，有媒体指出“蓄滞洪区是防洪体系中‘最后一道保险’，长期以来，却始终是最为薄弱的一环”，对此，您怎么看？

戴慎志：蓄滞洪区的“蓄”就是把洪水储存起来，蓄在那里，不让它外流。“滞”就是让洪水走得慢一些，这样就是为了让洪峰不会在同一时期聚集起来，这样就保证了沿江地区的安全。这两点很重要。

蓄滞洪区一直被认为是最后一道防线，但这就需要把水留在地势低的地方，这在实际操作中是有一定困难的。

因为成为蓄水就意味着这块区域会被淹没，有些时候只是把庄稼淹了，损失还比较小。短期内蓄水，水排干后庄稼还能继续生长，但有时长期不排水庄稼就死了。

另外有时候房子会进一些水甚至淹一层楼那么高，区域内居民的生活也会受到影响，所以很多人就不愿意。

除了区域内的老百姓，政府也不太愿意把有人的地方化为蓄滞洪区，因为这样会带来很多问题。

但很多时候不得不从全局考虑，牺牲蓄滞洪区内的老百姓的利益。

另外，蓄滞洪区大小不一，有些面积就很大，能达到几十平方公里。现在各地都在搞建设开发，很多地方就想在这片区域搞经济建设，这是保护和发展之间的矛盾。

所以现在全国范围内都在搞国土空间规划，就是要把所有的国土进行统筹安排、统一规划。规划过程中是一定要把这个区域预留出来的。然后要把这片区域严格控制起来，保证它能留下来。

一旦蓄滞洪区确定下来，首先要保证区域内的人员的安全，这就涉及到农户的搬迁。但搬迁是很困难的一件事，有些人祖祖辈辈生活在这里，搬迁就会对生活造成很大影响。对于留在这里的居民，可以把居民点围起来，把洪水拦在外面，以保证他们的安全。

等到区域内的农村住宅翻修的时候，可以跟农户商量能不能搬到更高、更安全的地方去，如果能接受当然好。但如果这片区域准备长期被淹，住在里面的人各种生活供给就很难，这时候保证交通通畅就很重要。

蓄滞洪区确定好之后，还要严禁在区域内进行城市建设。

另外，对于蓄滞洪区作出牺牲的老百姓国家要考虑建立健全补偿机制。这样的话，区域内的居民可能会更容易接受。国家在政策方面要有所完善。

提问：近年来，尽管洪涝造成的伤亡灾情不及1998年大洪水，但洪灾造成的经济损失却显著上升，原因是什么？

戴慎志：1988年到现在，已经过去了22年。这22年里国家在快速发展，各个地区的经济总量都在提高，每平方公里的经济产出加大。这种情况下，一旦遭受洪灾，每平公里遭受的损失也会比以前要大。

第二个原因是我们的城市建设的密度也提高了，高楼建的更多了，一旦发生水灾损失肯定更大。

第三个是物价因素。现在的物价比1998年要高得多，这样的话，即使是同样的损失按照现价计算和之前的价格计算就会有很大不同。

但是有一个很大的提升就是，现在人员的伤亡问题要比以前减少得多。由于党和政府对人民的生命安全是非常的关注和重视的。当遇到洪灾时，首先是要保证人的生命安全，所以我们现在尽管经济损失大，但是人员的伤亡在大量减少。水灾来临的时候，政府就会把群众提前转移，这是我们制度的优越性。

提问：从经济方面来讲，是否意味着经济越发展，城市面对洪水等灾害就更脆弱，付出的代价就更大？

戴慎志：代价更大，但不一定更脆弱。因为经济实力更强，我们就能在防灾上投入更多。道理很简单，经济差的时候防灾投入就小，经济好的时候就会投入更多。当然还和重视程度有关。如果把人的生命安危看成最重要、最基本因素，我们就会更加舍得在这方面进行投入。

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