近年来，伴随气候变化和城市化进程的逐渐加快，全球各地极端天气灾害对城市安全和经济发展构成了严峻挑战。加强各类城市尤其是超大城市的韧性建设，着力提升城市应对包括自然灾害在内的各种风险的免疫力、抵御力、适应力、恢复力，维持城市动态安全与可持续发展，已成为全球各大城市政府共同追求的治理目标。城市的任何一个关键薄弱节点遭到冲击、破坏，都可能像多米诺骨牌一样造成全盘崩溃，增强城市发展韧性迫在眉睫。本期结合国内外的实践经验来分析如何增加城市的“韧性”，就让我们开启本期城市话题。

过去人们往往认为，城市在地震中遭受破坏，只是由于结构工程（即建筑物等）的抗震性差；现在人们则认识到，要有效抵御地震灾害，必须从整体上提高城市系统的抗震性。“城市韧性”是城市系统及其各子系统受到扰动时可以维持或者迅速恢复，并通过适应来更好地应对未来的不确定的能力。城市韧性从新的角度探讨了灾害或环境变化对城市系统的影响，为城市防灾提供了新的思路，逐渐成为当今城市规划管理及地理学等领域的热点话题，也是21世纪城市管理与发展研究的新方向。


随着城市化进程的逐步加快，城市愈发成为一个多要素紧密联系的综合系统。城市规模的发展壮大也使得城市系统在面对自然灾害和社会危机时的脆弱性增加，任何一种灾害都会对城市产生毁灭性的威胁。“韧性城市”是指城市在技术、经济、社会和政府4个维度进行韧性建设，强调一座城市在遭受突发事件时，譬如极端气候的变化、高强度的地震灾害、毫无预兆的烈性疫情、剧烈的经济波动等，特别是面临自然和社会的慢性压力和急性冲击后，能够凭借其动态平衡、冗余缓冲和自我修复等特性，保持抗压、存续、适应和可持续发展的能力，能够做到快速分散风险、自动调整恢复，从而有效抵御外来冲击和减缓内部灾害。

韧性概念示意图 

联合国将包容、安全、有韧性的可持续城市作为世界2030年可持续发展的重要议题，中国也将韧性城市建设作为一项重要举措写入国家“十四五”规划。在我国，已有德阳、黄石、义乌、海盐等城市先后加入全球100个韧性城市之中。目前，北京、上海、南京、成都等地也以政府工作报告、城市总体规划等形式，强调了韧性城市的重要性。

韧性概念示意图


02 全球哪些“韧性城市”建设经验可以借鉴？

伴随着气候变化、地震灾害、重大疫情等危机的频频发生，增强城市韧性成了许多城市应对突发冲击的策略性选择。韧性城市是纽约、巴黎、伦敦、东京等一些国际大都市较早启动的防风险理念和政策行动，而后已然成为它们发展规划中的重要内容。

1、纽约是一个毗邻海洋、海湾的港口城市，海岸线大约832km，地势较低，很容易受到沿海风暴、侵蚀和不同程度类型的洪水影响。为应对海平面上升挑战，纽约利用多项数据开发网站来评估和显示因海平面上升而引起的潮汐泛滥，并开发“洪水灾害映射器”的智能工具来查找基础设施的位置，根据当前站点的基础洪水高程、设施的使用寿命和临界水位来确定设计供水高程。尽管海岸城市的韧性城市建设依然有诸多潜在问题，但纽约作为海岸城市的代表，在韧性城市建设和气候适应方面进行了积极探索，为全球其他海岸城市提供了行动示范。


2、早在2011年，为了提高城市应对极端气候能力和市民生活质量，伦敦发布了《城市气候变化适应战略⸺管理风险和增强韧性》规划。当时由于气候变化导致极端天气事件日益频繁，比如热浪和风暴，洪水和干旱。泰晤士河受潮汐影响，对未来的海平面上升很敏感，需要复杂的屏障和其他措施来管理潮汐和防止洪水泛滥。伦敦不再像从前那样寒冷潮湿，降雨减少，干旱警告频繁。对此伦敦针对气候变化提出了对应的适应计划⸺对于洪水，要提高对伦敦洪水风险和气候变化如何改变这些风险的认识，并提高管理洪水风险的能力，降低最重资产和脆弱社区的洪水风险，尽最大努力保护伦敦最脆弱的资产，并提高公众对于洪水的意识和个人应对洪水及恢复的能力，提高伦敦御洪的弹性。对于干旱需要减少伦敦用水的需求量，用战略的眼光处理伦敦水资源的问题。而对于热浪，则需要确定伦敦应对热浪敏感区和脆弱区，通过增加城市绿地和植被的数量还应对伦敦温度的上升，减少过热天气的风险，降低在现有基础设施中对机械制冷的需求。


3、由于日本地处环太平洋火山地震带，因此频繁遭受地震海啸等自然灾害的侵害，东京的韧性城市规划就把整个东京划分为30多个片区，每个片区都有一套独立的供水、污水处理系统和能源供应设施，并且确保拥有足够富余。如果再次遇到极端灾害，某个片区失效后的功能可以被其他片区承担，不至于城市功能的全城中断或整体瘫痪，从而有效提高了城市的韧性。




03 如何提升“城市韧性”？

实践表明，建设真正安全可靠的“韧性城市”，需要多管齐下，不断提升城市的经济韧性、社会韧性、空间韧性和生态韧性。

1、提升城市经济韧性。
所谓经济韧性，是指一个城市在面临外部环境变化、经济发展周期变迁、产业和科技革命甚至经济危机时，能够灵活进行经济结构、产业结构及有关政策调整，应对外部变化的弹性，保持经济持续且健康的发展，避免经济大起大落。对于一个城市而言，增强经济韧性，关键要从四个方面推进：分别是要有合理的产业结构、强大的创新活力、持续的需求拉动以及较高的资源配置效率。


2、增强城市社会韧性。
此前爆发的新冠肺炎疫情，中国采取及时果断的应对，为全世界上了一堂如何应对重大公共卫生事件、增强社会韧性的课。社会韧性主要针对社会脆弱性而言的，指的是当社会结构遇到冲击或风险时，能够维持社会整合、确保推进精细化专业化的社会治理、保持社会有效运行的能力。除此之外，提高公众危机意识和社会适应变化的能力，加强危机时期公众心理建设和引导，强化公众参与，也是十分重要，这样以形成应对危机的合力。与经济韧性不同，社会韧性强调社会共同体意识，注重社会团结互助，一个具有较强社会韧性的城市，一定是充满关怀和温情的城市，也是有凝聚力的城市。

3、提高城市空间韧性。
作为城市韧性的空间支撑，一方面需具有多样的形式与综合功能，在突发危机面前可以互相支撑并提供多种预案。另一方面，城市公共空间应具有一定容量的弹性和可替换性，有利于减少实际损失、紧急扩充容量。在应急状态下，城市具备随时新建或改扩建公共设施的能力，包括土地储备、城市规划、建造能力等方面的系统准备。针对洪水、地震、火灾、疫情等突发事件，合理预留避难场地、方舱医院等“平战结合”的应急救援空间，做好设施接入条件预留。尽可能减少因突发事件而产生的直接与间接损失，支撑城市处于相对低耗、安全的应急状态，并储备恢复正常运转所需的弹性。


4、完善城市生态韧性。
市人口的集聚会对城市的生态系统带来压力，这种压力包括了对于生态绿化的破坏，还有水资源的过度开发、大气和土壤因为工业发展带来了污染、以及城市热岛效应、洪涝灾害等等。而未来随着城市化进程加快，还会进一步催生出更多的资源环境矛盾，引发的人与地理环境关系的深刻变革。而对于此，便是要加强城市河湖、湿地水系的保护和修复，采取微地形、雨水花园、下凹式绿地、人工湿地、屋顶绿化等形式，加强雨水的收集、净化、储存和利用，人工与生态手段相结合，避免城市内涝。

一个城市就是一个区域社会，安全与稳定是发展的前提。在理念与形象定位上，城市应该让市民感到安全，让外来人感到安全。没有安全就没有幸福，没有幸福也就无从谈起形象的塑造。

建设韧性城市对于我国实现经济长期稳定的发展具有重要意义，结合国内外的实践经验，韧性城市建设要从统筹发展和安全的战略高度进行规划。打造韧性城市，既要周密布局基础设施、物资储备、产业发展等硬资源，也需要提升社区组织动员能力，涵养成熟民众心态，悉心培育公民科学素养，构建软支撑。只有当每个微观单元都充满韧性，整座城市的韧性和生命力才能得到进一步延展。